급증하는 의원입법안, 어떻게 할 것인가?

고종안

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자료유형: 학술저널

저자정보: 고종안 (한국법제연구원)

저널정보: 한국입법학회 입법학연구 입법학연구 제21권 제2호

발행연도: 2024.8

수록면: 85 - 110 (26page)

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입법홍수라는 용어는 시대에 따라 다른 의미로 사용되어 왔다. 17대 국회 이전에는행정부가 야기한 과잉 입법을 비판하는 용어였다면, 17대 국회부터는 국회를 중심으로나타나는 입법 과잉 현상을 나타낸다. 입법권을 사이에 두고 행정부와 입법부 사이에고착화된 불균형의 균형이 깨지기 시작한 것은 16대 국회(‘00.6~‘04.5)부터인데, 그뚜렷한 징표가 의원입법안의 증가로 나타났다. 그 원인은 첫째, 국회의원의 자율성을자극한 민주주의의 진전, 둘째, 의원들의 입법 활동에 대한 지원기능 강화, 셋째, 무기력한 국회와 부패한 정치를 개혁하려는 시민사회 압력의 집합적 표출로 요약할 수 있다. 그러나 16대 국회에서 의원입법안이 빠르게 증가하기 시작했음에도 불구하고 국회안팎에서는 아직 ‘홍수’로 인식하지 않았다. 의원 입법안 증가에 대한 부정적 시각이뚜렷해진 것은 17대 국회부터다. 왜냐하면 행정부가 의원입법안의 증가를 정부차원에서 대응해야할 ‘문제’로 규정하고 적극적으로 대응하기 시작하고, 정당 내부에서도의원입법 증가에 대한 자성이 표면화되기 시작했으며, 학계와 언론에서도 의원입법안 증가에 대한 비판을 본격화 하면서 입법영향평가제도를 제도적 대안으로 제시하는연구가 증가하였기 때문이다. 17대 국회에서 본격화된 입법경쟁은 정치적 변동과 관계없이 점차 격화되면서 21대 국회까지 지속되고 있는데, 최근 의원입법 증가 양상은두 가지 뚜렷한 특징을 보이고 있다. 첫째, 임기시작과 함께 의원입법안이 쏟아지고있다. 둘째, 임기가 종료되는 마지막 해의 약 5개월 동안에도 의원입법안 발의가 급속히증가하고 있다. 그 원인을 살펴보면, 의원들의 재선동기, 의회민주주의의 진전, 입법수요의 증가, 의정활동평가라는 외부 압력의 가중이라는 입법조건의 변화 및 정치적비용편익구조의 불균형을 들 수 있다. 의원 입법안의 증가는 의원입법 심사의 질을떨어뜨리고 관료제를 강화하는 등 문제점을 야기하므로 입법권을 침해하지 않고 현행입법심사제도와 충돌하지 않으면서 의원입법에 대한 민주적 통제를 확대하는 방향으로 관리될 필요가 있다. 입법안은 국회의원이나 공무원이 진공상태에서 권한을 행사한결과가 아니라 정당, 시민단체, 이익집단, 미디어 등 다양한 이해관계 주체의 활발한참여와 소통을 통해 만들어져야 한다. 이를 위해 의원입법안 준비과정에서 다양한민의가 충분히 반영될 수 있도록 의원입법안 발의안의 내용을 개선할 것을 제안한다. 무엇보다도 법률안에 대한 이해관계자의 찬반 입장과 그 이유를 반영해서 제출하도록제도화해야 한다. 법률안에 대한 찬반 의견과 기초 자료를 발의안에 반영하도록 하면입법안의 준비 비용을 높여서 부실한 입법안을 방지하고, 국회와 정부의 관료들이준비한 검토의견과 기초자료를 상호 검증하는 재료가 되어 입법의 관료의존도를 줄이는 효과가 기대된다.

The term "flood of legislation" has been used in a different sense from time to time. Prior to the 17th National Assembly, it was used as a term to criticize the excessive legislation caused by the administration, but from the 17th National Assembly, it represents the phenomenon of excessive legislation created by the National Assembly. The balance of the imbalance fixed between the administration and the legislature on legislative power began to be broken from the 16th National Assembly ('00.6~'04.5), with a clear sign of the increase in legislative bills. The causes are as follows. First, the development of democracy stimulated the autonomy of lawmakers. Second, the function of supporting lawmakers for legislative activities was strengthened. Third, the pressure from civil society to reform the helpless National Assembly and corrupt politics began to be expressed collectively. However, in the 16th National Assembly, even though the legislation submitted by lawmakers began to increase rapidly, it was not recognized as a 'flood' inside and outside the National Assembly yet. It was from the 17th National Assembly that the negative view of the increase in legislation submitted by lawmakers became clear. First, the administration defined the large number of legislation submitted by lawmakers as a 'problem' to be responded to at the government level and began to respond in earnest. Second, even within political parties, reflection on the large number of legislation submitted by lawmakers began to appear. Third, as academia and the media began to criticize the increase in legislation, research on suggesting‘evaluation of legislative impact’ as an institutional alternative increased. Legislative competition, which intensified in the 17th National Assembly, has gradually intensified regardless of political changes and continues until the 21st National Assembly, and the recent increase in legislation has two distinct characteristics. First, as the term of office of the lawmakers begins, the lawmakers are pouring out legislation. Second, even during the last five months of the term of office of the lawmakers, proposals for legislation by the lawmakers are increasing rapidly. Since the increase in legislation by members of the National Assembly has problems such as lowering the quality of legislative review and strengthening the bureaucracy, it needs to be managed through a method of expanding democratic control over legislative legislation without infringing on legislative rights and without colliding with the current legislative review system. To this end, it is proposed to improve the form of legislative proposals prepared by members of the National Assembly so that various public opinions can be sufficiently reflected in the preparation process of legislation. In particular, before submitting a bill, it should be institutionalized to submit the pros and cons of the bill along with the bill. If lawmakers are asked to prepare opinions on the pros and cons and basic data directly, it is expected to prevent poor legislation and reduce the dependence on bureaucrats in legislation by serving as a material for mutual verification of review opinions and basic data prepared by bureaucrats.

#의원입법 #입법홍수 #입법영향평가제도 #민주적 통제 #Legislative legislation #Flood of legislation #Evaluation of legislative impact #Democratic control

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