어민이 바라본 자원관리형 어업의 지속불가능성과 기회 - 흑산도 참홍어 TAC제도를 중심으로 -

이경아

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이경아 (목포대학교 도서문화연구원)

저널정보: 한국도서(섬)학회 한국도서연구 한국도서연구 제35권 제1호

발행연도: 2023.4

수록면: 117 - 137 (21page)

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본 연구는 어업생산의 불확실성이 증가하고 있는 가운데 자원관리형 어업의 지속가능성에 대한 물음에서 출발하여, 어민들이 바라보는 자원관리형 어업의 한계는 무엇이고 또 그 대안은 무엇인지 살펴보고자 한다. TAC 제도가 시행된 지 20여 년이 경과 하면서 어느 정도 제도 정착이 이루어지고 있지만, 제도에 대한 불만과 업종 간 어민들의 갈등은 끊이지 않고 있다. 수산자원의 관리와 보호에 효과적인 것으로 알려져 있는 과학적인 방식의 TAC 제도 도입에도 불구하고 정부에서 추진하고 있는 자원관리형 어업에 대해 어민들의 신뢰를 얻지 못하고 있는 것 또한 사실이다. 어촌 공유자원의 효율적인 관리를 위해 도입된 TAC제도에 대한 질적 연구를 통해 어민들이 제기하는 제도 운영의 허점을 들여다본다. 일반적으로 제도는 유연성이나 변화 가능성에 따라 성공과 실패가 갈려지기도 하며, 여러 시행착오를 거치며 제도의 변형과 진화를 가져오기도 한다. 본 조사지역 사례에서는 정부의 개입과 제도상의 모순과 함정으로 인해 언뜻 지속 불가능할 것으로 여겨졌던 자원관리형 어업이 어떻게 사회적 합의를 통해 최적의 결과에 도달하게 되는지를 주목한다. TAC와 관련하여 첨예한 대립의 원인을 분석하기 위해 본 연구는 법적·제도적 측면이 아닌, 실질적인 어업 현장에서의 어민들의 경험을 듣고자 하였다. 더불어 민족지적 연구와 논의의 과정을 통해 흑산도 홍어잡이 어민들이 어업의 지속불가능성을 타개하기 위해 어떻게 공동체성을 발휘하는지를 살펴본다. 결국 TAC 제도에 대한 어민들의 경험을 민족지적으로 기술하면서, TAC는 제도의 문제가 아니라 제도의 운영상의 문제가 있음을 확인하였다. 어업인 간의 과잉 어업경쟁을 줄이고 어업이익을 극대화하기 위해 도입된 참홍어 TAC 제도가 오히려 어민들의 갈등과 역차별을 발생시켰던 것이다. 즉 운영의 모순으로 인해 정부의 어업 자원관리의 영향이 미치지 않는 TAC 비지정 어업에 유리하게 작용하는 등 애초에 기울어진 운동장이었다. TAC에 포함되지 않는 어선들은 ‘무임승차’로 인해 어업의 지속불가능성을 낳게 될 개연성이 크다. 그러나, 다행인 것은 타자 지향의 공감 역량을 발휘하는 어민의 도덕 감정은 신뢰와 연대의 구축과 대안 세계를 위한 변화의 에너지로 기능하기도 한다. 즉각적이고 일회적이며 이윤을 추구하는 시장교환과 달리 호혜 교환 원리는 인격적이고 의무적이며 순환적이며, 주고받기의 의무감과 도덕적 감정 등을 포함한다. 그러한 측면에서 국가중요어업유산 지정의 문제를 둘러싸고 형성된 거버넌스는 합리적 선택만을 도출해내는 관계가 아니었다. 특히 어민들은 선택 과정에서 비용과 편익만을 고려하지 않고 공익ㆍ규범 준수 등의 사회적 가치를 동시에 고려한다. 다시 말하면 어민들은 제한적 합리성(bounded rationality)을 추구하는데, 이는 신뢰와 연대를 통한 공감대 형성 즉 호혜성(reciprocity)에 기반했기에 가능하다. 결국 어민들은 정부의 일방적 규제와 개입이 아닌, 주민 자치의 공동체성을 토대로 어업의 지속불가능성에 대한 위기를 막을 수 있는 기회를 스스로 만들어 나가고 있었던 것이다. 본 논문은 정부 주도의 수산자원 관리체계인 TAC 제도의 운영과정에서의 사회적 딜레마를 고찰함으로써 제도의 성공적인 확대 가능성의 여부를 검토하려는 것이다. 그리고 어민들이 제기하는 제도 운영의 허점을 고찰하는 동시에 제도의 역할과 목적을 가늠함으로써 보다 효과적인 수산자원 관리 및 정책 수립을 위한 기초자료로 활용되기를 기대한다.

This study starts with a question about the sustainability of resource management-based fisheries in the face of increasing uncertainty in fishery production. The study aims to examine the limitations of resource management-based fisheries as perceived by fishermen and explore alternative solutions. Although the TAC (Total Allowable Catch) system has been in place for over twenty years and while the system has been somewhat established, there are still complaints about the system and conflicts among fishermen persist. Despite the introduction of scientifically proven TAC systems that are effective in managing and protecting fishery resources, the government has not yet gained the trust of fishermen in its pursuit of resource management-based fisheries. This study examines the flaws in the operation of the TAC system raised by fishermen through qualitative research on the system introduced for the efficient management of shared resources in fishing villages. Generally, the success or failure of a system depends on its flexibility or changeability, and through various trials and errors, it can lead to modifications and evolution of the system. This study focuses on how resource-managed fisheries, which were initially deemed unsustainable due to government intervention and institutional contradictions and pitfalls, reach optimal results through social consensus. To analyze the cause of the acute confrontation regarding TAC, this study sought to hear the experiences of fishermen in the actual fishing industry, rather than from a legal or institutional perspective. Therefore, by describing the experiences of fishermen directly affected by the problems of the TAC system in a nationalistic manner, it was confirmed that the conflict arises not from the flaws in the system, but from the contradictions in its operation. Furthermore, through ethnographic research and discussion, the study examines how fishermen in Heuksando who catch Hongeo(skate) exercise community powers to overcome the sustainability challenges of fishing. In this study, while ethnography describing the experiences of fishermen with the TAC system, it was confirmed that the problem was not with the system itself, but with its operational issues. The TAC system for Raja pulchra, which was introduced to reduce excessive competition among fishermen and maximize fishing profits, instead caused conflicts and reverse discrimination among them. In other words, due to the contradiction in its operation, the government's fishery resource management did not have an impact on non-TAC fishing industries, which allowed them to benefit unfairly. From the outset, this created an uneven playing field. There is a high likelihood that non-designated fisheries without TAC will contribute to the unsustainable nature of fishing due to "free riding.” Fortunately, the moral sentiments of fishermen who exhibit empathy capacity can also function as the energy for building trust and solidarity and for creating alternative worlds. Unlike market exchanges which is immediate, one-time, profit-seeking, the principle of reciprocal exchange is personal, obligatory, and cyclical, and includes a sense of obligation and moral sentiment in giving and receiving. In this respect, the governance formed around the designation of national important fisheries heritage was not a relationship that only derived rational choices. Especially, fishermen consider not only costs and benefits in the decision-making process, but also social values such as public interest and norm compliance. In other words, fishermen pursue bounded rationality, which is possible because it is based on reciprocity through the formation of trust and solidarity. Ultimately, fishermen were able to create opportunities to prevent the sustainability crisis of fisheries based on the community of resident autonomy, rather than government regulations and interventions. This paper aims to examine the social dilemma in the operation of the TAC system, a government-led fishery resource management system, and to assess the possibility of its successful expansion. Additionally, by examining the flaws in the operation of the system as raised by fishermen, it is hoped that this research can serve as a foundational resource for more effective fishery resource management and policy making by assessing the role and purpose of the system itself.

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