경자유전 원칙 구현을 위한 「농지법」의 개선방안 - 농지소유 및 농지임대차 제도를 중심으로 -

이헌석

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이헌석 (서원대학교)

저널정보: 한국토지공법학회 토지공법연구 토지공법연구 제108집

발행연도: 2024.11

수록면: 25 - 49 (25page)

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헌법 제121조 제1항은 경자유전원칙과 소작제금지를 명시하고, 제2항에서는 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하여 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”고 규정하고 있다. 이처럼 헌법은 경자유전원칙을 천명하고, 그 예외를 인정하더라도 입법자에게 “불가피한 사정” 등이라는 엄격한 제한을 요구하고 있으며, 이는 농지에 관해서 토지 등 보다 강한 제한의 근거가 되고 있다.
이에 헌법의 구체화 법으로서 「농지법」은 농지이용과 관련해서는 헌법상 경자유전의 원칙에 따라 비농업인의 농지소유를 제한하고 농지의 임대차를 원칙적으로 금지하고 있으며, 다만 예외적으로 비농업인의 농지소유와 농지임대차를 허용하고 있다. 그러나 「농지법」의 예외가 지속적으로 확대되어온 결과, 현재 비농업인의 농지소유가 50%를 넘어섰고, 이에 더해서 개발이라는 미명하에 농지전용이 확산되면서 농지면적이 급감하는 등 경자유전의 원칙과 농지보존이라는 농지제도의 근간이 위협받고 있다.
이러한 문제는 농지임대차에서 더욱 극심하게 나타나고 있다. 이미 비농업인 소유농지의 85%이상이 임차농에 의해 경작되는 상황에서, 대부분의 서면계약서 조차 작성하지 않고 임차인에게 부당하고 탈법적인 요구를 하는 사례가 만연하고 있다. 이로 인해 작금의 농지임대차는 전근대적인 소작제의 부활이며 국가적 재난의 서막이라고 우려할 정도이다.
따라서 지금이라도 “농지는 농민이 소유하고 소작제를 금지한다.”는 헌법원칙을 되새기면서 「농지법」을 과감하게 개선해야 할 것이다. 무엇보다 우선하여 비농업인의 농지소유제한을 강화하여 예외적 농지소유 허용 경우의 대부분을 삭제하고, 농지취득자격증명 절차를 엄격히 규정하고 실질화하여 불법적 농지소유를 사전에 원천적으로 차단해야 할 것이다. 아울러 영농여건불리농지제도 및 농지전용제도가 비농업인의 농지소유 가능규정으로 악용되는 것을 사전에 억제하여 농지를 보존할 수 있도록 영농여건불리농지제도를 폐지하고, 농지전용이 필요한 경우를 「농지법」에서 열거 규정하는 등 농지전용절차를 강화해야 할 것이다.
뿐만 아니라 농지임차인의 권리를 강화하기 위해 농지임대차보호법(가칭)을 제정하여야 할 것이다. 이러한 특별법을 통해서 불법적인 농지소유자에게는 고액의 이행강제금을 부과하고, 아울러 그 농지에 대한 처분명령·압류 및 매각(또는 경매)의 근거를 두어 실질적인 불이익을 주도록 해야 한다. 반면에 신고자에게는 신고포상금을 파격적으로 인상하고, 농지임차인에게는 농지우선매수청구권을 부여하는 등 실질적 이익이 되도록 다양한 제도들을 유기적으로 연결함으로써, 농지임차인의 권익향상과 함께 경자유전의 원칙을 실현하고 농업발전에 기여하도록 해야 할 것이다.

The Korean Constitution declares the Land to the tillers Principle in the paragraph 1 of the article 121 and prohibits the tenant system, while the paragraph 2 recognizes the lease and consignment of farmland resulting from the need for the improvement of agricultural productivity and rational use of farmland or inevitable circumstances as provided by law.
Accordingly, legislators must carry out legislative right of formation regarding agricultural land under the principles of article 121 of the Constitution. Agricultural land is, in a larger sense, a kind of land, but the Korean Constitution separates the former from land in general in that the Constitution has already placed certain constitutional restrictions on agricultural land.
In principle, the Farmland Act prohibited the acquisition of farmland by non-farmers as well as ownership. However, while allowing heirs and others a certain exception to restrictions on farmland ownership in the paragraph 2 of the article 6.
In addition, the current 「Farmland Act」reveals the limit of effectiveness, reducing it to virtually only abstract declarations, along with continuously mitigating regulations on farmland ownership and utilization. The Constitution proclaims the Land-to-the-tillers Principle. However, the 「Farmland Act」is expected to cause serious problems in terms of agricultural sustainability if left unchecked further, such as non-farmers' ownership of farmland and the wide recognition of farmland lease through the exceptions, and the reckless use of farmland by laws other than the Farmland Act.
As a result, the basis of the farmland system, the principle of agricultural inheritance, is being threatened as farmland ownership by non-farmers has already exceeded 50%, and more than 85% of farmland owned by non-farmers is cultivated by leased farmers. What is more serious is that, in most cases of agricultural land lease, cases of unfair and illegal demands being made to tenants without even signing a lease agreement are rampant, to the point where there are concerns that this is a revival of the tenancy system and the prelude to a national disaster.
Therefore, even now, we must boldly improve the Farmland Act while recalling the constitutional principle that “farmland is owned by farmers and sharecropping is prohibited.” Above all, the Farmland Lease Protection Act should be enacted to strengthen restrictions on farmland ownership by non-farmers, remove most exceptions to farmland ownership, and strengthen the rights of farmland tenants.

#경자유전의 원칙(Land to the Tillers Principle) #소작제금지(Tenant Farming Prohibition) #농지소유자(Farmland ownership) #농지임차제도(the Farmland Lease System) #농지법(Farmland Law) #농지임대차보호법(Farmland Lease Protection Act)

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