독립규제위원회의 연성법 활용과 항고소송의 대상적격 ― 프랑스 독립행정청에 관한 최근 판례 동향 및 시사점 ―

이승민

doi:10.38176/PublicLaw.2023.2.51.3.567

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이승민 (성균관대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第51輯第3號

발행연도: 2023.2

수록면: 567 - 611 (45page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2023.2.51.3.567

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현대 행정, 특히 경제규제 영역에서 독립규제위원회의 기능과 역할은 간과하기 어렵다. 이들은 여러 사회경제적 현상에 대응하기 위하여 종래의 명령 통제 방식을 넘어 다양한 연성법적 수단들을 활용하고 있는데, 특히 프랑스의 독립행정청에서 이러한 모습이 잘 포착된다.
독립행정청의 연성법적 수단과 관련하여, 꽁세유 데따는 2005년에 국립보건심사평가원의 모범 사례 권고에 대해 그 명령적 성격을 근거로, 2011년에는 전기사업자들 간 비용 정산 방식을 정한 에너지규제위원회의 심결에 대해 그 일반적 명령적 성격을 근거로 각 월권소송을 인정하였다. 2012년에 경쟁청의 의견에 관한 2개의 판결에서도 해당 의견들의 명령적 성격과 경쟁청의 권한을 대상적격 판단에 고려하였고, 그에 앞서 2011년에는 고등보건청의 권고에 대해 그 영향을 기준으로 대상적격을 인정하기도 하였다. 이후 2016년에 금융감독청의 주의 촉구와 관련하여, 그 명령적 성격, 발령주체인 독립행정청의 권한, 그에 따른 영향을 모두 고려하여 대상적격을 판단하게 되었으며, 이러한 판단기준은 같은 해에 내려진 경쟁청의 입장 표명, 은행보험감독청의 권고, 에너지규제위원회의 입장 표명, 시청각최고위원회의 주의 촉구에 대해서도 그대로 적용되었다. 2017년에는 우편전자통신규제청의 가이드라인에 대해서도 유사한 기준을 채택하면서 가이드라인의 대상적격 판단기준을 좀 더 구체화하였다. 다만, 꽁세유 데따는 독립행정청의 연성법적 수단을 월권소송의 대상으로 삼으면서도 본안에서는 완화된 심사기준을 적용하여, 대상적격과 본안의 심사강도를 유연하게 조화시키고 있다.
이러한 꽁세유 데따의 최근 입장은 우리나라에 많은 시사점을 제공해 준다. 우리나라에서도 독립규제위원회의 역할과 권한은 증대 추세이고, 이들의 연성법적 수단 활용도 증가하고 있기 때문이다. 이러한 상황에서 독립규제위원회의 조치가 비권력적인 연성법이라는 이유로, 그리고 가이드라인이 행정규칙의 형식이라는 이유로 곧바로 항고소송의 대상적격을 부정할 이유는 없을 것이며, 다만 본안에서는 적절한 심사기준을 적용하여 독립규제위원회의 기능수행 과정에서의 유연성을 어느 정도 확보해 줄 필요가 있을 것이다.

In modern public administration, especially in the realm of economic regulation, the function and role of independent regulatory agencies cannot be overlooked. In order to respond to various socio-economic problems, they harness not only traditional command-and-control methods, but also various soft-law measures. The French independent administrative agencies vividly illustrate this new trend of regulation.
In regards with the soft-law measures of independent administrative agencies, the French Supreme Court, the Conseil d’État, has changed its position and allowed lawsuits, i.e. recours pour excès de pouvoirs, to challenge such measures. In the beginning, the Conseil d’État granted the lawsuit against the best practice recommendation of the Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES) in 2005 and the deliberation of the Commission de régulation de l’énergie (CRE) in 2011. In 2012, in two rulings on the opinions of the French competition authority, the Autorité de la concurrence, the Conseil d’État determined the permissibility of a lawsuit against the opinions by considering their imperative nature and the legitimate power of the agency. In another case regarding the recommendation of the Haute Autorité de Santé (HAS), the Conseil d’État endorsed the permissibility of a lawsuit against it by taking its consequential impact into consideration. Later, in relation to the call-for-caution of the Autorité des marchés financiers (AMF) in 2016, the Conseil d’État permitted the lawsuit against it by considering its imperative nature and consequential impact as well as the legitimate power of the agency. This standard applied to other cases in the same year, such as the lawsuits against the position-takings of the Autorité de la concurrence and the CRE respectively, the recommendation of the Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), and the call-for-caution of the Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). In 2017, similar standards were adopted and further specified for the guidelines of the Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). It is worthy of noting, however, that the Conseil d’État applied a more lenient standard of review on the merits when granting lawsuits against the soft-law measures of independent administrative agencies.
The recent position of the Conseil d’État provides the Korean legal system with significant implications because the role and function of independent regulatory agencies and their use of soft-law measures are increasing in Korea as well. Under these circumstances, there is no reason to continue to prohibit administrative appeal litigations on the mere grounds that soft-law measures are non-binding and guidelines are not administrative actions but administrative rules which are not eligible for an administrative appeal litigation in Korea. In the meantime, a more lenient standard of review on the merits would be necessary to ensure that independent regulatory agencies can work with some degree of flexibility.

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