프랑스법상 국가와 지방자치단체 간의 사무위임에 관한 연구

왕승혜

doi:10.35979/ALJ.2018.05.53.103

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자료유형: 학술저널

저자정보: 왕승혜 (한국법제연구원)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第53號

발행연도: 2018.5

수록면: 103 - 130 (28page)

DOI: 10.35979/ALJ.2018.05.53.103

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중앙집권적인 통치체제를 발전시켜온 프랑스는 1830년대부터 지방 단위의 자치회의체가 구성되어 있었고 1870년 이후 제3공화국 시기에 지방도인 ‘데파르트망(le département)’과 기초단체인 ‘꼬뮌(la commune)’의 지방의회를 구성하는 법률을 제정하였다. 그러나 지방자치단체의 집행권은 꼬뮌의 시장만 행사하였으며 데파르트망의 집행권은 국가이익을 대표하는 자로서 지방에 파견된 ‘프레페(le préfet)’가 행사하였다. 데파르트망은 프랑스대혁명 이후 나폴레옹 집정기에 국토를 인위적인 경계로 분할하여 광역도인 레지옹(la région)과 꼬뮌의 중간 계층으로 조직된 지방행정단위이며, 각 지방도에 국가행정관인 ‘프레페’를 파견하여 일반지방행정기관의 사무를 통할하는 법적 지위와 권한을 부여하였다.
프레페는 국가의사를 전국적으로 통일하여 관철시키는 기능을 수행하였다. 프레페를 중심으로 하는 프랑스 지방행정체제는 1980년 지방분권화를 추진하는 일련의 법률이 제정됨으로써 변화하게 되었다. 프랑스는 제5공화국 이후 최초로 사회당 정부가 집권한 1982년 이후 지방행정제도를 개편하면서 분권형 지방자치를 목표로 하는 일련의 법률을 제정하였다. 지방행정체제 개편을 위한 법률들은 국가기관으로서의 ‘프레페’의 권한을 제한하는 것을 주요한 내용으로 하였다. 국가행정관인 프레페가 지방자치단체의 사무 수행에 사전에 관여하는 권한을 축소하고, 사후에 법률에 위반하는 행위에 대해서만 제소권을 행사할 수 있도록 하여 지방자치단체의 사무에 관한 자치권을 존중하도록 하였다. 그러나 지방의회 해산권과 지방의회 의원의 제명권을 프레페가 행사할 수 있도록 하여 지방자치단체의 조직에 대한 통제라는 간접적인 수단을 통하여 지방자치단체를 감독하도록 하였다.
프랑스는 2003년 헌법개정법률을 통해 지방행정체제에 관한 헌정질서를 개편하였는바, 국민주권의 원칙을 선언하는 헌법 제1조 제1항에 제4문을 추가하여 ‘국가조직의 분권 원칙’을 선언하였다. 이 조문과 관련하여 헌법개정법률안에 대한 위헌심판이 1958년 드골정권 출범과 더불어 제정된 제5공화국 헌법 시행 이후 최초로 이루어졌다. 프랑스 헌법위원회는 헌법개정안에 대한 추상적 규범통제 절차에서 헌법개정권력에 의한 개헌안 심판권을 부인하면서 당해 심판사건을 각하하는 결정을 선고하였고 이에 따라 ‘국가조직의 분권 원칙’ 및 지방자치제도에 관한 새로운 내용이 헌법에 명문으로 규정되게 되었다.
2003년 개정헌법은 광역도인 레지옹과 지방자치단체연합체를 지방자치단체의 종류에 새롭게 포함시켰다. 최근 제정된 2015년 8월 7일자 일명 ‘loi NOTRe’ 법률은 지방자치단체의 사무와 권한을 한편으로는 광역단위로 확대하고 다른 한편으로는 주민수요의 접촉점으로 밀착시키는 이중적인 변화를 추구하고 있다. 각 계층별 지방자치단체에 대한 사무의 배분에 있어서 프랑스 지방자치법은 사무와 관련된 이익 판단의 원칙에 따르며, 해당 사무가 ‘국가이익’을 위한 것인지 ‘지방의 공공적 이익’을 위한 것인지를 기준으로 국가와 지방자치단체 간에 사무를 배분하고 있다.
프랑스의 광역단체와 기초단체는 각각의 고유한 자치권을 가지며 수직적 위계구조를 가지지 않도록 법정되어 있다. 사무배분과 관련하여 광역단체, 중간단체, 기초단체, 단체연합 및 국가 사이에 관할사무의 내용이 중첩되지 않도록 배분함으로써 지방자치단체 사이에는 위계적인 사무 감독이 이루어지지 않도록 하고 있다. 사무배분의 기본적인 사항은 법령으로 정하고, 법령에서 국가사무로 정해진 사무에 대해서도 지방자치단체의 신청이 있는 경우 국가와 지방자치단체가 당사자가 되어 사무위임에 관한 협약(la convention)을 체결하여 사무를 수행할 수 있다. 이를 통해 지방주민의 수요와 지방의 필요에 상응하도록 지방 단위로 국가사무를 분산시켜 수행할 수 있는 가능성을 마련하고 있다. 사무위임에 관한 협약의 내용에 사무수행을 위하여 필요한 재원을 이양하도록 하는 규정을 명시하여 사무집행의 실효성을 확보하고 있다.
프랑스 지방행정체제의 변화 과정은 1995년 7월부터 지방자치제도를 실시해 온 우리나라의 경험과 비교할 때 시간적으로 근접해 있으며 단일 국가로서 중앙집권적 행정체제를 분권형 지방자치제도로 발전시켜 나가는 제도적 성숙의 과정 속에 있다는 점에서 우리나라와 상당히 유사하며 향후 우리나라의 지방자치제도를 개선하는 방안을 마련하는 데 참고할 의의가 있다. 특히 사무위임에 관한 협약을 통하여 사무수행 주체의 의사에 기초하여 사무를 배분하고, 위임된 사무 수행을 위해 재정을 이양하며, 필요한 경우 사무수행을 통제할 때에는 사법절차를 통하여 자치단체의 절차적 권리가 보장될 수 있도록 하고 있는 제도로부터 시사점을 얻을 수 있다.

Depuis le parti socialiste a gouverné pour la première fois après la Vème république française instaurée en 1958, la réorganisation du système administratif local pendant les années 1980 a été commencé par l"adoption d"une série des lois visant à l"autonomie locale décentralisée.
La France, qui avait développé un système de gouvernement centralisé par tradition historique, avait formé les conseils locaux à partir des années 1830 mais les conseils locaux pouvaient exercer très peu d"autonomie. Néanmoins, les citoyens en collectivités territoriales français ont développé le système de base d"autonomie locale en fonction de ses pratiques socioculturelles, qui ont été intégrées à la conscience sociale des collectivités locales. Cependant, jusqu"à la réorganisation du système administratif local en 1980, le gouvernement a envoyé le représentant de l’État, ‘le préfet’, à l"administration locale. Mais après la grande transition, ce système d"administration locale français a été modifiée par promulgation des lois visant à promouvoir la décentralisation en 1980. La loi de réforme du système d"administration locale visiait à la transformation importante pour limiter l"autorité du préfet.
En 2003, les systèmes administratifs locaux ont été changés par la réformation constitutionnelle qui a été ajouté ‘le principe de «l"organisation décentralisée» de la République.’ Le Conseil constitutionnel français, créé en 1958, a assigné des limites au pouvoir constituant dérivé. Par conséquent, le nouveau principe de la décentralisation des organisations nationales et des institutions locales est prévu dans la Constitution. La législation après la révision constitutionnelle a adopté le remplacement de la tutelle administrative a priori par un contrôle juridictionnel a posteriori. Pour respecter l"autonomie des collectivités territoriales, elle a introduit l’institution du président du conseil général en exécutif de département à la place du préfet. Cependant, il se réserve le droit de le faire démissionner les élus locaux et les conseils locaux par l"exercice de contrôle sur l"organisation du gouvernement local.
Pour la répartition des fonctions entre les administrations nationales, provinciales et locales, le service public est soumis à un régime juridique d"intérêt public: «d"intérêt national» ou «d"intérêt public local».
En France, les organisations à grande échelle et les groupes de base ont leurs propres droits autonomes et sont interdits de contrôle hiérarchique. Il n"y a pas de supervision hiérarchique entre les municipalités. Il est prescrit au niveau constitutionnel l"interdiction de l"exercice d"une tutelle d"une collectivité sur une autre. Quand le gouvernement local le demande, l"état et l"entité collectivité locale deviennent les parties de la convention et peuvent conclure la convention de délégation de service. Cela offre la possibilité de gestionner des affaires nationales en accord avec la demande locale et les besoins locaux. Les devoirs de la convention de délégation sont stipulés au décret. L’état doit transférer les ressources nécessaires à la gestion du sevice.
L"évolution du système d"administration locale français est similaire à celle de la Corée. La décentralisation a fait l"objet de plusieurs réformes importantes depuis 1980s en france comme dupuis 1990s en Corée. Il est donc utilisable de se référer à l"institution de decentralization française pour la préparation des mesures visant à améliorer le système d"autonomie locale de notre pays. En particulier, il est souhaitable de restreindre le droit d’annulation d’office des acts administratifs en collectivités locales par le délegant, L’État, et de charger le contrôle de légalité en déférant au juge administratif l"acte qu"il estime illégal.

#사무위임 #국가사무 #기관위임사무 #사무배분 #재정이양 #délégation du service public #convention d'attribution #allocation d'attribution #transfert financier

참고문헌 (23)

참고문헌 신청

[학술지(정기간행물)] - 권세훈 / 2013 / 지방자치단체간의 협력과 협력기구의 발전 - 프랑스를 중심으로 - / 법학논고 (43) : 59 ~ 78

[학술지(정기간행물)] - 권영주 / 2009 / 우리나라 사무구분체계의 개선방안 - ‘법정수임사무(가칭)’의 도입을 중심으로 - / 한국자치행정학보 23 (2) : 39 ~ 62

[학술지(정기간행물)] - 방승주 / 2006 / 중앙정부와 지방자치단체와의 관계― 지방자치에 대한 헌법적 보장의 내용과 한계를 중심으로 ― / 공법연구 35 (1) : 55 ~ 119

[학술대회논문] - 배준구 / 1999 / 지방분권화 이후 프랑스의 정부간 관계 / 한국지방정부학회 학술대회

[학술지(정기간행물)] - 배준구 / 2011 / 프랑스 광역권의 계획체계와 특징 / 지방정부연구 14 (4) : 281 ~ 302

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대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두22980 판결

[1] 구 건축법(2011. 5. 30. 법률 제10755호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항, 제2항, 제11조 제1항 등의 규정 내용에 의하면, 건축협의의 실질은 지방자치단체 등에 대한 건축허가와 다르지 않으므로, 지방자치단체 등이 건축물을 건축하려는 경우 등에는 미리 건축물의 소재지를 관할하는 허가권자인 지방자치단체의 장과 건축협의를 하지 않으면,
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대법원 2006. 7. 28. 선고 2004다759 판결

[1] 지방자치단체의 장이 처리하고 있는 사무가 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법규의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 한다.
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대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결

[1] 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있으나 이 때 사무란 지방자치법 제9조 제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로
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대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두15934 판결

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