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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2008.12
- 수록면
- 1 - 157 (157page)
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1. 연구필요성 및 목적
북한의 에너지난은 북한 경제를 후퇴시키는 주요 요인이 되기 때문에 에너지공급을 늘리는 것이 북한 경제발전의 요체이다. 남북 간의 경협도 에너지문제가 선행되어야 한다. 또한 북한과 나아가 동북아 대륙과의 에너지체계 연계를 통해 남한은 부지문제와 피크수요 문제 등으로 심화되는 남한의 고비용 에너지구조를 해소하는 다양한 방안을 도출할 수 있다. 따라서 남북 간의 에너지 및 자원개발 협력을 위한 교류는 남북 상생을 위해 선행적으로 추진해야 할 과제이다.
그러나 남과 북이 에너지 및 자원개발협력에서 전향적 자세를 갖는다 해도 국제적인 전략물자 수출통제 규범들은 남북 간의 협력에 또 하나의 장애요소이다. 더구나 9ㆍ11 사태 등으로 국제 사회는 수출통제체제를 더욱 강화시키는 가운데 다자/양자 차원의 수출통제제도가 북한에 엄격하게 적용되면서 남북 간 경제교류 협력에도 장애요인으로 작용하고 있다. 비록 북한이 2008년 10월 미국의 테러지원국 리스트에서 삭제되었다고는 하나, 제한적 범위 내에서 통제가 해소되었을 뿐 대량파괴무기(WMD) 확산과 관련한 물품, 기술 및 자금조달 행위에 대한 제한 등은 여전히 지속되고 있다. 또, 아직 핵문제를 둘러싼 미국과의 갈등도 계속되고 있어 앞으로 남북 간의 에너지협력이 추진된다 해도 전략물자통제제도에 대한 사 전적 대비가 없게 되면 양국 간의 에너지교류가 어려움에 봉착할 수 있다. 따라서 안정적이고 투명한 전략물자관리체계를 구축하고 이를 바탕으로 대북 에너지사업에 관련한 투자와 교역을 추진하는 사전노력들이 필요하다.
이에 본 연구는 남북에너지 교역투자 추진 시 전략물자 수출통제 제도가 미치는 법적 장애요인을 살펴보면서, 현 전략물자통제제도 아래에서 향후 에너지 산업 투자 활성화를 위한 방안과 과제가 무엇인지를 검토하고자 한다.
2. 내용 요약
본 연구에서는 우선, 남북 간의 에너지협력 대상과 방안들을 살펴보고, 그 다음 국제적인 전략물자 통제제도의 내용들과 최근의 경향들을 검토한 다음 현 전략물자 수출통제제도하에서 남북 간의 에너지협력 추진에 장애요소들을 추출하고, 이에 대한 대안과 정책방향제시하는 순으로 관련 과제들을 분석했다.
남북 간의 에너지협력은 크게 북한지역에 남한의 에너지설비 투자 및 연료공급과 북한의 자원을 남한이 투자하여 개발하는 방안 등 두 부문으로 나누어 생각할 수 있다. 에너지설비 투자는 전력설비, 즉 발전 및 송배전 설비의 건설 및 기존 북한 전력설비의 개보수, 석유정제설비의 신설 및 개보수, 그리고 태양광, 풍력 등 신재생에너지설비 건설 등을 들 수 있다. 이러한 설비건설 및 보수를 위해서는 관련 부품과 장비들의 북한 반입이 필수적이다. 남북 간의 자원개발 협력 잠재력은 광물자원과 석유자원으로 나누어 볼 수 있다. 북한은 광물자원이 풍부하고 특히 마그네사이트, 중석 등은 매장규모가 국제적 수준에 이른다. 그러나 북한은 경제난으로 인한 부품과 장비부족, 설비노후화, 전력부족 등으로 풍부한 매장량에도 불구하고 제대로 자원들이 생산되지 못하고 있다. 반면에 남한은 광석상태로만 연간 120억 달러의 광물자원을 수입하고 국제 광물자원가격 및 수급의 불안정성으로 해외 자원개발에 대한 정책강도를 높이고 있다. 따라서 북한지역에서의 공동 광물자원개발은 남북 상생의 협력방안이라 할 수 있다. 현재 북한 황해도 정촌 흑연광산에 우리 광업진흥공사가 합작투자를 진행 중이며, 2007년에는 북한 자원의 보고인 단천지역을 남과 북이 세 차례에 거쳐 공동 조사한 바 있다. 그러나 지금은 남북 관계의 경색으로 사업들이 중단된 상태이다. 석유개발의 경우를 보면, 현재까지는 북한 서한만지역이 중국의 해상 유전지대인 보하이 만과 연결되어 있어 가장 유망한 광구로 평가된다. 이미 중국은 북한과 협정을 맺고서 한만지역의 석유탐사를 진행하고 있는 것으로 전해진다. 북한지역의 남북한 석유공동개발에 대해 양측의 접촉이 일부 있었지만, 정치적 환경 악화 등 여러 가지 이유로 대화가 중단되어 아직까지 사업화는 실현되지 않고 있다. 그러나 광물자원개발이나 석유개발 모두 한반도 주권차원에서도 남과 북이 함께 협력해야 하는 사업으로 앞으로도 공동 개발을 위한 꾸준한 대화가 필요하다 하겠다. 그리고 만약 북한지역에서의 자원개발이 추진될 때는 자원의 탐사와 개발 및 생산을 위한 다양한 장비와 설비들의 북한 반입이 불가피하다.
본 연구에서는 이러한 에너지 및 자원개발 분야에서의 다양한 협력방안들을 제시하고 있다. 다만 본 연구의 목적이 남북 간의 에너지협력대안들을 분석하는 것이 아니고 전략수출물자 통제 하에 남북 에너지협력이 갖는 장애요소들을 찾아내는 것이기 때문에 여기서 제시된 방안들은 본 연구에서 새로이 설정된 것들이 아니고, 그 동안 필자가 연구, 분석한 방안들을 종합적으로 정리한 내용이라 하겠다.
한편 전략물자란 특정국가에게 전략적 우위를 부여하거나 전쟁위협을 증대시킬 수 있는 물품(goods), 장비(equipment), 자료(data), 기술(technology) 및 소프트웨어 (software)를 의미한다. 그리고 국제적인 전략물자 수출통제체제들은 다자간 전략수출통제제도와 UN 안전보장이사회 결의 및 국제통상규범에 의한 전략물자 수출통제, 그리고 비확산안보구상(PSI) 및 미국의 수출통제제도 등으로 구분해 볼 수 있다.
다자간 전략수출통제제도에는 바세나르체제(WA), 핵공급국그룹(NSG), 미사일기술수출통제체제(MTCR), 호주그룹(AG) 등 4개의 국제 제도가 가동 중이다. 국제 수출통제체제에서는 수출통제를 위한 기본원칙과 통제품목의 성능과 규격만을 정하고, 회원국 정부가 구체적인 절차와 기준 및 통제품목을 자국의 국내법에 반영하여 집행하고 있다.
최근 UN안전보장이사회 결의는 9ㆍ11 테러 이후 미국이 제안하면서 시작되었다. '결의 1540호는 미국이 UN 안보리에 2003년 9월 제안하여 이듬해 채택하였다. 그 후 2006년 북한의 탄도미사일 발사와 관련하여 대북한 규제를 내용으로 하는 '결의 1695호'와 북한의 핵무기실험에 대한 대응을 내용으로 하는 '결의 1718호'도 채택하였다. 이중 결의 1540호를 제외하고 나머지 결의들은 모두 북한을 겨냥한 제재조치이다.
국제통상규범인 GAIT와 WTO, 그리고 대부분의 FTA에서는 무역규제를 배제하고 자유무역을 추구하고 있지만 국가안보를 위한 통상규제조치들은 예외를 인정하고 있다. '비확산안보구상'은 육로, 해양과 공중을 통한 대량파괴무기와 그 관련물질의 불법적 수송을 차단하는 것으로 혐의선박과 항공기에 대한 수색을 강화하고 필요한 경우 나포함으로써 대량파괴무기 및 관련물질의 국제적 확산을 방지하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 이러한 다자간 전략물자 수출통제 제도 외에 미국의 수출관리규정도 북한과의 교역과 투자에 제재를 가할 수 있다. 이 규정은 대량살상무기 확산 및 미사일을 이전하는데 관여한 국가, 조직, 개인들에게는 미국제품을 품목에 관계없이 수출금지 또는 허가 후에만 수출이 가능하도록 하고 있다. 또한 미국은 자국의 수출관리법규를 타국에 소재하고 있는 미국 국적 모기업의 자회사뿐만 아니라 외국기업에 대해서도 일방적으로 역외적용을 실시하고 있는 것이다.
본 연구에서는 이러한 전략불자 수출통제하의 대북 에너지산업에 대한 투자나 교역에 있어 나타나는 문제들을 전략물자의 반출과 기술이전의 제한, 그리고 재원조달 및 자금문제로 나누어 검토하였다.
다양한 국제 통제제도에 의해 대북 에너지 분야 투자 및 교역에 투입되어야 하는 물자의 반출이 수출통제규범에 의해 제한될 수 있는 바, 이는 대북 에너지 개발 협력 사업을 추진하는데 장애요인이 될 것이다. 다자간 전략물자 수출통제체제별 통제품목을 살펴볼 때 에너지 분야로의 투자에 가장 저촉되기 쉬운 것은 바세나르체제이다. 다른 수출통제체제는 주로 핵관련 물질, 화학물질 및 로켓과 비행장비들이기 때문에 에너지설비와는 큰 범주 내에서는 관련이 깊지는 않을 것으로 판단된다. 그러나 비록 에너지설비라 해도 부품이나 기술들이 다양한 분야와 연계관계가 높기 때문에 바세나르체제 외에 다른 수출통제체제가 대북 에너지사업에 장애가 되지 않는다고는 할 수 없다.
북한 에너지 분야 투자에 있어 어떠한 장비나 설비들이 다자간 전략물자 수출통제에서 규정하고 있는 통제품목의 범위 내에 들어 있는지는 현시점에서 상정하기 어렵다. 특히 동일한 에너지 분야라 해도 투자범위, 설비기술 수준에 있어 매우 차이가 크기 때문에 관련 품목들을 미리 예견하고 전략물자 여부를 분석하는 것은 불가능한 일이다. 다만 본 연구에서는 우리나라 전략물자관리원에서 그동안 일부 에너지 산업 관련 설비 및 자재에 대한 전략물자 판정 실적들을 검토해보았다. 판정된 설비, 자재들은 대북 에너지설비 보수자재, 무연탄 가스화설비 및 광산개발 설비들 등 3개 분야에서 837개 품목이었다. 동 판정결과는 이중 전략물자로 판정된 품목은 하나이며, 전략물자 비해당 품목이 533개, 추가적인 검토가 필요한 품목이 303개로 분류되어 예상보다 전략물자 범주에 들어가는 품목은 적었다. 이는 전략물자 수출통제제도가 대북 에너지사업 추진에 절대적인 장애요인이 될 것이라는 일반적 인식과는 달리 수출 통제규범에 따라 적법하게 추진할 경우 원활하게 대북 에너지사업을 추진할 수 있음을 시사한다고 할 수 있다. 그러나 동 판정품목들은 에너지설비의 보수나 수리 등 아직은 낮은 단계의 에너지 지원 및 개발사업에 들어가는 품목들이기 때문에 본격적인 대북 에너지사업이 추진될 때도 유사한 형태의 판정결과가 나온다고 판단하기는 아직 이른 단계이다.
대북에너지 사업에 필요한 에너지 설비 및 채굴, 탐사장비 동에 소요되는 물품뿐만 아니라 이를 운용하는 데 활용되는 기술 중 일부 첨단기술은 전략기술에 해당되며, 또한 군사적 용도로 전용 가능한 기술도 최종목적이 군사적 용도이거나, 대량파괴무기 확산 목적으로 활용할 경우에는 이중용도기술에 해당되어 전략물자수출통규범에 의해 기술이전에 대해 제한이 실시될 수 있다.
대북 에너지사업들이 시행된다면 남한의 근로자가 관련 설비들을 지속적으로 가동할 수 없기 때문에 북한 근로자들에게 장비사용 교육이나 훈련을 실시하거나 설비운영 매뉴얼을 작성하여 북한 근로자들이 항시 사용할 수 있게 할 것이다. 그러나 전략기술 범주에 들어올 경우 이 같은 교육 및 훈련과 매뉴얼 작성이 어렵게 되며, 그렇게 될 경우 관련 기술이 포함된 장비의 반출도 역시 어려워지고, 설사 반출된다 해도 우리 측 인원이 동 장비를 직접 운영, 관리해야하는 번거로움이 예상된다.
또한 북한은 대북 에너지사업을 추진함에 있어 북한은 우리 측에게 기술이전 및 교육, 훈련을 요구할 가능성이 높으나 전략물자 관련 기술들은 북한 측에 공개 빛 이전이 곤란함에 따라 에너지산업 추진에 어려움이 발생할 수 있다. 또, 남북 에너지 분야 기술자나 과학자들의 교류나, 기술교육을 추진함에 있어서도 전략물자와 관련된 기술에 대한 다양한 국제 규정들을 세심하게 유의할 필요가 있다.
북한은 테러지원국에서 해제됨으로서 미국이 테러지원국에 대해 대외원조법(FAA)이 규정한 미국 및 국제금융기구의 원조금지 조치와 브레튼우즈협정법에 의한 IMP의 원조금지 등에서는 벗어나게 된다. 그러나 미국이 국제금융기구의 대북 원조를 금지하는 것은 테러지원국 뿐만 아니라 공산주의국가이기 때문이다. 대외원조법이나 브레튼우즈협정법은 테러지원국뿐만 아니라 공산주의 국가에 대해서도 원조를 금지하고 있다. 또한 아시아개발은행(AD B)은 UN 회원국이면 가입이 가능하여 북한에게도 열려있지만, 현재 미국과 일본은 북한이 국제통화기금(IMP)에 가입한 이후에만 ADB 가입을 동의하겠다는 입장이다. 또, 북한이 IMP에 가입하려면 우선 제도개혁을 통해 투명성이 확보되어야 하고, 할당받은 출자금의 25%를 선납해야 하는데 현시점에서 북한이 이를 시행할 가능성은 낮다. 따라서 북한이 제도적 투명성과 개방을 어느 정도 실현하지 않고는 국제기구로 부터의 금융지원을 받기는 어렵다고 할 수 있다. 대북 에너지사업들이 추진되면 막대한 재원이 필요하게 된다. 따라서 국제 금융기구의 지원이나 융자가 필요하다. 그러나 상기와 같은 이유로 현시점에서는 북한이 에너지사업 추진에 있어 국제금융기구로부터의 지원을 받기 어렵기 때문에 투자자인 남한의 부담은 더욱 높아질 수 있다.
이와 같이 전략물자 통제가 남북 에너지협력에 미치는 다양한 장 애요소를 극복하는 방안으로 본 연구에서는 몇 가지 대안들을 제시하였다. 우선 전략물자의 개념에 대하여 국가 간의 명시적 합의가 있는 것이 아니라 각국이 스스로 국제평화 및 국가안보를 해칠 우려가 있는 물품을 전략물자로 지정하여 통제를 실시하고 있다. 따라서 국제평화 및 국가안보를 해칠 우려가 없는 경우에는 전략 물자에 해당되지 않으므로 완화된 요건으로 북한의 에너지사업을 위해 반출하는 것이 가능하다. 따라서 대북 에너지사업들을 추진하기 전에 대외적으로 동 사업들이 평화적인 목적을 위해 추진한다는 것을 공표하고 이를 입증할 만한 여러 가지 정황들을 투명하게 밝힐 필요가 있다.
대북 에너지 산업의 경우 전략물자가 반출되는 지역이 비록 북한의 영역 내이기는 하지만 ‘최종사용자’는 북한이 아니라 북한 내에 진출한 남한기업들이 대부분이며 최종 사용용도도 평화적 이용을 목적으로 하는 에너지 산업이므로 최종용도 및 최종사용자 규정에 따라 반출을 추진할 수 있다. 전략물자로 판정받은 물품을 대상국가가 자국에서 생산할 수 있거나 제3국으로부터 용이하게 입수할 수 있는 경우 해당물품의 수출을 금지하는 것은 자국기업에만 경제적인 손실을 입히게 된다. 따라서 대북 에너지사업을 추진할 때 북한 당국이 해외에서 손쉽게 구할 수 있는 전략불자의 경우에는 해외대체원의 존재를 인정하여 대북 반출제한 품목에서 제외하도록 노력하는 것이 필요하다.
미국은 자국 수출통제법규의 집행 시 자국인이 소유하거나 통제하고 있는 외국기업에 대해서는 물론, 타국영역 내에 소재한 물품이나 기술에 대해서도 미국의 관할권에 속한 물자라는 이유로 관할권을 주장해 오고 있다. 이러한 미국수출통제법규의 역외적용은 영역국가의 수출통제정책과 상이할 경우 분쟁이 발생할 수 있는 문제를 안고 있다. 따라서 안정적인 대북에너지 사업 추진을 위해서는 국내법에 근거한 엄격한 전략물자 통제 및 관리가 필요하다. 이는 전략물자의 무조건적인 반출제한을 의미하는 것이 아니라, 에너지 산업에 투입되어 북한으로 반출된 물품 및 기술에 대한 엄격한 관리와 통제를 통하여 불법적인 방법으로 북한으로 반출되거나, 목적 외 용도로 사용되는 것을 차단하는 것을 의미한다. 국내규범에 근거하여 명확하게 수출통제를 실시함으로 인해 미국이 자국법을 역외 적용할 빌미를 제공하지 않는 것이 필요하다.
그러나 전략물자 수출통제를 피하고 대북 에너지산업을 활성화시키기 위해서는 무엇보다도 북한이 국제사회의 신뢰를 회복하는 것이 무엇보다 중요하다. 그 다음으로 한국은 이중용도물품 및 기술을 통제하기 위한 Catch-all 제도, No-undercut 제도 등 다자간 전략물자 수출통제체제를 준수하여 투명하고 효율적인 관리 및 감독 체계를 수행함을 통해 한국이 운영하는 전략물자 수출통제체제에 대한 국제사회의 신뢰확보하게 되면, 에너지 산업에 필요한 물자를 비교적 원활하게 북한으로 반출하게 될 수 있을 것이다. 따라서 비핵화가 진전되기 이전이라도 내부적으로 안정적이고 투명한 전략 물자관리체계를 구축하고 이를 바탕으로 대북 에너지사업에 관련한 투자와 교역을 추진하는 사전 준비 노력이 필요하다.
3. 정책제언 및 향후 과제
본 연구를 통해 나온 여러 가지 결과들을 종합해 볼 때 전략물자 수출통제로 인해 북한과의 에너지 및 자원투자, 교역들이 위축되지 않도록 다양한 실무적 대응이 필요하다.
우선, 전략물자 수출통제는 상당한 전문적 식견과 노하우가 필요하여 국내 에너지관련 투자기업이 감당하기 어려운 분야이기 때문에 북한 에너지나 자원개발에 투자하는 기업에 대한 효과적인 지원서비스를 제공할 수 있는 체제의 구축이 필요하다. 또한 기업에 대하여 전략물자 반출 및 관리와 관련한 정보들을 지속적으로 제공하여 기업들이 보다 안정적으로 에너지 협력투자나 자원개발협력에 매진할 수 있는 적절한 정보의 제공이 이뤄져야 할 것이다. 이와 더불어 투자기업들이 채택할 수 있는 현실적인 자율준수 모델을 개발하고, 이를 적극적으로 보급할 필요가 있다. 전략물자 관리와 관련된 기업 차원의 모범 자율준수 사례를 발굴하고 이를 확산 및 공유함으로써 대내외적 신뢰를 확보할 수 있을 것이다.
남한은 대북 에너지사업을 추진함에 있어 전략물자나 기술의 최종사용자가 우리 기업임을 명확하게 하기 위해 개성공단 경제특구와 같은 특구형태의 남북에너지 산업협력을 추구하는 것이 바람직하다. 그렇게 되면 전략물자의 효율적인 반출통제와 반출된 설비의 체계적인 관리를 위한 제도적 장치를 보다 효율적으로 만들 수 있을 것이다. 또한 대북 에너지사업도 ‘개성공단 전략물자 반출 승인에 관한 고시’와 같은 법적 근거를 만들 필요가 있다.
한편 지금까지 전략물자 수출통제제도를 특정 산업이나, 특정 사업분야에만 국한하여 적용한 사례는 매우 드물고, 이런 측면에서 남북 간의 에너지 및 자원협력에 전략수출통제제도가 미치는 여러 가지 장애요인과 그 대안들을 살펴본 이번 연구는 매우 의미가 있다고 하겠다. 그러나 동 연구를 추진하는 과정에서 구체적 분석에는 한계가 있음을 부인하기 어렵다. 가장 큰 이유는 남북 에너지ㆍ자원협력분야에 필요한 설비나 장비, 부품들이 너무 다양하여 이를 개략적이라도 규정한다는 것도 불가능하기 때문이다. 사실 특정 사업분야의 특정 장비, 기술 등을 대상으로 할 경우에만 전략물자 여부의 판정이 내려질 수 있고, 이에 대한 구체적인 법적, 제도적 방안들을 도출할 수 있다. 또한 전략물자에 대한 국제적 규범들이 복잡한 반면, 상당히 탄력적으로 운영될 수 있기 때문에 전략물자의 대상범위를 넓게 확장하면 구체적 결론에 도달하기기 매우 어려워진다. 본 연구도 특정 에너지사업이 아닌 전반적인 남북 에너지협력 과제들을 대상으로 하였기 때문에 명확한 분석이나 결론을 도출할 수 없었다. 이러한 문제들을 극복하기 위해 전략물자관리원의 도움을 얻어 실제 전략물자 판정결과들을 분석해 보았으나 이를 남북 에너지협력 사업 전반으로 일반화하기는 어려웠다. 따라서 향후에는 보다 구체적인 에너지 사업들을 대상으로 전략물자 수출통제에 대한 추가적인 연구들이 진행되기를 바라는 마음이다.
1. Rationale and Purpose
Energy supply increase in North Korea is the key to its economic development. This is because the energy shortage in North Korea is a major factor that adversely affects its economy. Therefore, the energy problem should be solved in advance for the sake of economic cooperation between South and North. South Korea can also draw various strategies to address its increasingly high-cost energy structure caused by problems of the site and peak time demand through linkage with North Korea and Northeast Asia. Interchange for cooperation in energy and resources development between South and North Korea is the primary task to be promoted in advance for a win-win strategy for both Koreas.
Although the two Koreas assume proactive attitudes toward cooperation in energy and resources development, the international export control standards for strategic materials can serve as a factor hindering the cooperation of the two Koreas. Even though North Korea was removed from the list of terrorist countries of the US in October 2008, the related control was removed within the limited scope. In other words, the limitations of goods, technologies, and fund-procuring activities concerned vis-a-vis the diffusion of WMD (weapons of mass destruction) still exist. Moreover, conflicts between the US and North Korea continue to surround the nuclear issue. As such, energy exchange between the two Koreas may encounter difficulties if no proactive preparation is made on the strategic materials control system in the energy cooperation between South and North Koreas; hence the need for proactive efforts to promote investments in and trade of energy projects with North Korea based on stable, transparent strategic materials management system.
This study examined the legal barriers to the export control of strategic materials system in case of energy investments and trade between the two Koreas. Strategies and tasks for activating investments in the energy industry under the current control system of strategic materials were also reviewed.
2. Summary
This study looked into the subjects and strategies related to energy cooperation between South and North Koreas, reviewed the international control systems of strategic materials, and recent trends. In addition, this paper extracted the factors hindering energy cooperative promotion between the two Koreas under the current export control system of strategic materials and presented the solutions and policy direction.
Energy cooperation can be divided into South Korea's energy facilities investment and fuel supply to North Korea, and South Korea's resources investment and development in North Korea. In particular, energy facilities investment includes new construction and maintenance/repair of petroleum refining facilities, new renewable energy facilities construction including solar energy and wind power, construction of electric power generation, transmission and distribution facilities, and maintenance/repair of the existing electric power facilities in North Korea. For such facilities construction and maintenance/repair, bringing related parts and equipment to North Korea is essential. North Korea is considered a promising mining area with its rich mineral resources. Its western coastal area is also connected to China's off shore oil field, Bohai Bay. Mineral resources and oil development is the one project the two Koreas can collaborate on in view of the sovereignty of the Korean Peninsula; continuing discussions are necessary for future co-development. When resources development is pursued in North Korea, various equipment and facilities for resource exploration, development, and production need to be carried into North Korea.
On the other hand, strategic materials refer to goods, equipment, data, technology, and software that may give strategic advantage to or increase the threat of war for a specific country. The international export control systems of strategic materials can be categorized into the multi-party strategic export control systems, export control of strategic materials under the United Nations Security Council resolutions and international trade standards, Proliferation Security Initiative (PSI), and US export control system.
In this study, problems in investment in North Korea's energy industry and trade under the export control of strategic materials were reviewed in terms of the limitations in carrying out strategic materials as well as the technology transfer for such and financial procurement and fund issuance. With regard to the controlled items for each multi-party export control system of strategic materials, the Wassenaar Arrangement (WA) can be easily violated in case of investment in the energy sector. The other export control systems are considered to be related closely to energy facilities because they deal mainly with nuclear materials, chemicals, rockets, and aviation equipment. Currently, identifying what equipment or facilities are within the controlled items of the multi-party export control of strategic materials in energy sector investment in North Korea is difficult.
This study reviewed the judgment performances of strategic materials vis-a-vis some energy industry-related facilities and materials through the Korea Strategic Trade Institute. The judged facilities and materials involve 837 items in 3 sectors: energy facilities repairing materials, facilities that turn anthracitic coal into gas, and mine developing facilities. According to the result, one item was considered a strategic material; 533 items were classified as non-strategic materials, and 303, as items requiring additional review. Therefore, the number of items included in the strategic materials scope was smaller than expected. This implies that energy projects with North Korea can be smoothly implemented when they are adequately and legally pursued contrary to the general perception that the export control system of strategic materials may serve as a factor hindering the energy projects with North Korea considerably. Note, however, that the items described above are those required given the low level of energy support and development projects such as energy facilities maintenance and repair. Therefore, it is still too early to decide whether a similar judgment can be drawn when full-fledged energy projects with North Korea are implemented.
If the cooperative energy projects with North Korea are implemented, either training that enables North Korean workers to use equipment should be conducted, or a facilities operation manual should be prepared since South Korean workers cannot continuously operate the facilities. If those are within the strategic technology category, however, conducting training and preparing the manual will be difficult; ditto for carrying the equipment reflecting the relevant technology into North Korea. Moreover, huge financial resources are required in case of such projects, thereby necessitating support or loans from international financial institutions. Currently, however, North Korea is having a hard time receiving support from such institutions. Therefore, the burden of South Korea as the investor may become greater.
Therefore, this study presented some solutions to overcoming the many barriers in energy sector cooperation between South and North Koreas. A declaration stating that energy projects with North Korea will be pursued for peaceful purposes should be made at home and abroad; various evidences need to be provided transparently as well. Although the strategic materials are carried into North Korea, the end users are mostly South Korean companies. Moreover, the usage is within the energy industry for peaceful use. Therefore, carrying the relevant materials into North Korea can be promoted according to the end use and user regulations.
When energy projects are promoted, in case of strategic materials that North Korea can easily acquire abroad, there is a need to make an effort to exclude them from items that cannot be carried into North Korea by acknowledging the existence of overseas alternatives. The US has asserted its jurisdiction over goods or technologies located within other countries as well as foreign companies owned or controlled by US citizens on grounds that they are materials belonging to the US jurisdiction when it enforces its export control laws and regulations. Such application of laws and regulations to offshore areas may give rise to disputes, when they are different from other countries' export control policies. Stable energy project implementation with North Korea requires not giving the US any excuse to apply its own laws and regulations through strict strategic materials control and management based on Korean laws.
To avoid the export control of strategic materials, however, and to reinvigorate the energy industry in North Korea, it should regain its credibility in the international society. For its part, South Korea needs to carry out transparent, efficient management and supervision by complying with the multi-party export control of strategic materials such as the Catch-All system and No-Undercut system to control dual-use materials and technologies. This way, once South Korea regains credibility with regard to the export control of strategic materials in the international society, the materials required for North Korea's energy industry can be carried into North Korea relatively easily.
3. Policy Suggestions and Future Tasks
Extensive expertise and know-how are prerequisites to understanding the export control system of strategic materials, a field South Korean energy investment firms deal with with much difficulty. In this context, a system for providing support services effectively to firms developing energy or resources in North Korea is required. In addition, adequate information should be offered to enable companies to participate in energy cooperative investment or resource development collaboration more stably by providing information related to carrying strategic materials into North Korea and relevant management. In addition, a realistic autonomous compliance model that can be adopted by investing firms needs to be developed and diffused actively. By exploring, disseminating, and sharing model autonomous compliance cases of firms related to strategic materials management, the desired reliability can be secured at home and abroad.
Ideally, South Korea should pursue a special zone-type of South-North Korea energy industry cooperation such as the Gaesong Industrial Complex economic special zone to clarify that strategic materials and end users are South Korean firms in promoting energy projects with North Korea. This way, a systematic institution can efficiently be established for the efficient control of strategic materials; the systematic management of facilities carried into North Korea can also be realized. For the energy projects with North Korea, the legal basis needs to be laid down such as the "Notice of Approval of Strategic Materials Carried into Gaeseong Industrial Complex."
북한의 에너지난은 북한 경제를 후퇴시키는 주요 요인이 되기 때문에 에너지공급을 늘리는 것이 북한 경제발전의 요체이다. 남북 간의 경협도 에너지문제가 선행되어야 한다. 또한 북한과 나아가 동북아 대륙과의 에너지체계 연계를 통해 남한은 부지문제와 피크수요 문제 등으로 심화되는 남한의 고비용 에너지구조를 해소하는 다양한 방안을 도출할 수 있다. 따라서 남북 간의 에너지 및 자원개발 협력을 위한 교류는 남북 상생을 위해 선행적으로 추진해야 할 과제이다.
그러나 남과 북이 에너지 및 자원개발협력에서 전향적 자세를 갖는다 해도 국제적인 전략물자 수출통제 규범들은 남북 간의 협력에 또 하나의 장애요소이다. 더구나 9ㆍ11 사태 등으로 국제 사회는 수출통제체제를 더욱 강화시키는 가운데 다자/양자 차원의 수출통제제도가 북한에 엄격하게 적용되면서 남북 간 경제교류 협력에도 장애요인으로 작용하고 있다. 비록 북한이 2008년 10월 미국의 테러지원국 리스트에서 삭제되었다고는 하나, 제한적 범위 내에서 통제가 해소되었을 뿐 대량파괴무기(WMD) 확산과 관련한 물품, 기술 및 자금조달 행위에 대한 제한 등은 여전히 지속되고 있다. 또, 아직 핵문제를 둘러싼 미국과의 갈등도 계속되고 있어 앞으로 남북 간의 에너지협력이 추진된다 해도 전략물자통제제도에 대한 사 전적 대비가 없게 되면 양국 간의 에너지교류가 어려움에 봉착할 수 있다. 따라서 안정적이고 투명한 전략물자관리체계를 구축하고 이를 바탕으로 대북 에너지사업에 관련한 투자와 교역을 추진하는 사전노력들이 필요하다.
이에 본 연구는 남북에너지 교역투자 추진 시 전략물자 수출통제 제도가 미치는 법적 장애요인을 살펴보면서, 현 전략물자통제제도 아래에서 향후 에너지 산업 투자 활성화를 위한 방안과 과제가 무엇인지를 검토하고자 한다.
2. 내용 요약
본 연구에서는 우선, 남북 간의 에너지협력 대상과 방안들을 살펴보고, 그 다음 국제적인 전략물자 통제제도의 내용들과 최근의 경향들을 검토한 다음 현 전략물자 수출통제제도하에서 남북 간의 에너지협력 추진에 장애요소들을 추출하고, 이에 대한 대안과 정책방향제시하는 순으로 관련 과제들을 분석했다.
남북 간의 에너지협력은 크게 북한지역에 남한의 에너지설비 투자 및 연료공급과 북한의 자원을 남한이 투자하여 개발하는 방안 등 두 부문으로 나누어 생각할 수 있다. 에너지설비 투자는 전력설비, 즉 발전 및 송배전 설비의 건설 및 기존 북한 전력설비의 개보수, 석유정제설비의 신설 및 개보수, 그리고 태양광, 풍력 등 신재생에너지설비 건설 등을 들 수 있다. 이러한 설비건설 및 보수를 위해서는 관련 부품과 장비들의 북한 반입이 필수적이다. 남북 간의 자원개발 협력 잠재력은 광물자원과 석유자원으로 나누어 볼 수 있다. 북한은 광물자원이 풍부하고 특히 마그네사이트, 중석 등은 매장규모가 국제적 수준에 이른다. 그러나 북한은 경제난으로 인한 부품과 장비부족, 설비노후화, 전력부족 등으로 풍부한 매장량에도 불구하고 제대로 자원들이 생산되지 못하고 있다. 반면에 남한은 광석상태로만 연간 120억 달러의 광물자원을 수입하고 국제 광물자원가격 및 수급의 불안정성으로 해외 자원개발에 대한 정책강도를 높이고 있다. 따라서 북한지역에서의 공동 광물자원개발은 남북 상생의 협력방안이라 할 수 있다. 현재 북한 황해도 정촌 흑연광산에 우리 광업진흥공사가 합작투자를 진행 중이며, 2007년에는 북한 자원의 보고인 단천지역을 남과 북이 세 차례에 거쳐 공동 조사한 바 있다. 그러나 지금은 남북 관계의 경색으로 사업들이 중단된 상태이다. 석유개발의 경우를 보면, 현재까지는 북한 서한만지역이 중국의 해상 유전지대인 보하이 만과 연결되어 있어 가장 유망한 광구로 평가된다. 이미 중국은 북한과 협정을 맺고서 한만지역의 석유탐사를 진행하고 있는 것으로 전해진다. 북한지역의 남북한 석유공동개발에 대해 양측의 접촉이 일부 있었지만, 정치적 환경 악화 등 여러 가지 이유로 대화가 중단되어 아직까지 사업화는 실현되지 않고 있다. 그러나 광물자원개발이나 석유개발 모두 한반도 주권차원에서도 남과 북이 함께 협력해야 하는 사업으로 앞으로도 공동 개발을 위한 꾸준한 대화가 필요하다 하겠다. 그리고 만약 북한지역에서의 자원개발이 추진될 때는 자원의 탐사와 개발 및 생산을 위한 다양한 장비와 설비들의 북한 반입이 불가피하다.
본 연구에서는 이러한 에너지 및 자원개발 분야에서의 다양한 협력방안들을 제시하고 있다. 다만 본 연구의 목적이 남북 간의 에너지협력대안들을 분석하는 것이 아니고 전략수출물자 통제 하에 남북 에너지협력이 갖는 장애요소들을 찾아내는 것이기 때문에 여기서 제시된 방안들은 본 연구에서 새로이 설정된 것들이 아니고, 그 동안 필자가 연구, 분석한 방안들을 종합적으로 정리한 내용이라 하겠다.
한편 전략물자란 특정국가에게 전략적 우위를 부여하거나 전쟁위협을 증대시킬 수 있는 물품(goods), 장비(equipment), 자료(data), 기술(technology) 및 소프트웨어 (software)를 의미한다. 그리고 국제적인 전략물자 수출통제체제들은 다자간 전략수출통제제도와 UN 안전보장이사회 결의 및 국제통상규범에 의한 전략물자 수출통제, 그리고 비확산안보구상(PSI) 및 미국의 수출통제제도 등으로 구분해 볼 수 있다.
다자간 전략수출통제제도에는 바세나르체제(WA), 핵공급국그룹(NSG), 미사일기술수출통제체제(MTCR), 호주그룹(AG) 등 4개의 국제 제도가 가동 중이다. 국제 수출통제체제에서는 수출통제를 위한 기본원칙과 통제품목의 성능과 규격만을 정하고, 회원국 정부가 구체적인 절차와 기준 및 통제품목을 자국의 국내법에 반영하여 집행하고 있다.
최근 UN안전보장이사회 결의는 9ㆍ11 테러 이후 미국이 제안하면서 시작되었다. '결의 1540호는 미국이 UN 안보리에 2003년 9월 제안하여 이듬해 채택하였다. 그 후 2006년 북한의 탄도미사일 발사와 관련하여 대북한 규제를 내용으로 하는 '결의 1695호'와 북한의 핵무기실험에 대한 대응을 내용으로 하는 '결의 1718호'도 채택하였다. 이중 결의 1540호를 제외하고 나머지 결의들은 모두 북한을 겨냥한 제재조치이다.
국제통상규범인 GAIT와 WTO, 그리고 대부분의 FTA에서는 무역규제를 배제하고 자유무역을 추구하고 있지만 국가안보를 위한 통상규제조치들은 예외를 인정하고 있다. '비확산안보구상'은 육로, 해양과 공중을 통한 대량파괴무기와 그 관련물질의 불법적 수송을 차단하는 것으로 혐의선박과 항공기에 대한 수색을 강화하고 필요한 경우 나포함으로써 대량파괴무기 및 관련물질의 국제적 확산을 방지하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 이러한 다자간 전략물자 수출통제 제도 외에 미국의 수출관리규정도 북한과의 교역과 투자에 제재를 가할 수 있다. 이 규정은 대량살상무기 확산 및 미사일을 이전하는데 관여한 국가, 조직, 개인들에게는 미국제품을 품목에 관계없이 수출금지 또는 허가 후에만 수출이 가능하도록 하고 있다. 또한 미국은 자국의 수출관리법규를 타국에 소재하고 있는 미국 국적 모기업의 자회사뿐만 아니라 외국기업에 대해서도 일방적으로 역외적용을 실시하고 있는 것이다.
본 연구에서는 이러한 전략불자 수출통제하의 대북 에너지산업에 대한 투자나 교역에 있어 나타나는 문제들을 전략물자의 반출과 기술이전의 제한, 그리고 재원조달 및 자금문제로 나누어 검토하였다.
다양한 국제 통제제도에 의해 대북 에너지 분야 투자 및 교역에 투입되어야 하는 물자의 반출이 수출통제규범에 의해 제한될 수 있는 바, 이는 대북 에너지 개발 협력 사업을 추진하는데 장애요인이 될 것이다. 다자간 전략물자 수출통제체제별 통제품목을 살펴볼 때 에너지 분야로의 투자에 가장 저촉되기 쉬운 것은 바세나르체제이다. 다른 수출통제체제는 주로 핵관련 물질, 화학물질 및 로켓과 비행장비들이기 때문에 에너지설비와는 큰 범주 내에서는 관련이 깊지는 않을 것으로 판단된다. 그러나 비록 에너지설비라 해도 부품이나 기술들이 다양한 분야와 연계관계가 높기 때문에 바세나르체제 외에 다른 수출통제체제가 대북 에너지사업에 장애가 되지 않는다고는 할 수 없다.
북한 에너지 분야 투자에 있어 어떠한 장비나 설비들이 다자간 전략물자 수출통제에서 규정하고 있는 통제품목의 범위 내에 들어 있는지는 현시점에서 상정하기 어렵다. 특히 동일한 에너지 분야라 해도 투자범위, 설비기술 수준에 있어 매우 차이가 크기 때문에 관련 품목들을 미리 예견하고 전략물자 여부를 분석하는 것은 불가능한 일이다. 다만 본 연구에서는 우리나라 전략물자관리원에서 그동안 일부 에너지 산업 관련 설비 및 자재에 대한 전략물자 판정 실적들을 검토해보았다. 판정된 설비, 자재들은 대북 에너지설비 보수자재, 무연탄 가스화설비 및 광산개발 설비들 등 3개 분야에서 837개 품목이었다. 동 판정결과는 이중 전략물자로 판정된 품목은 하나이며, 전략물자 비해당 품목이 533개, 추가적인 검토가 필요한 품목이 303개로 분류되어 예상보다 전략물자 범주에 들어가는 품목은 적었다. 이는 전략물자 수출통제제도가 대북 에너지사업 추진에 절대적인 장애요인이 될 것이라는 일반적 인식과는 달리 수출 통제규범에 따라 적법하게 추진할 경우 원활하게 대북 에너지사업을 추진할 수 있음을 시사한다고 할 수 있다. 그러나 동 판정품목들은 에너지설비의 보수나 수리 등 아직은 낮은 단계의 에너지 지원 및 개발사업에 들어가는 품목들이기 때문에 본격적인 대북 에너지사업이 추진될 때도 유사한 형태의 판정결과가 나온다고 판단하기는 아직 이른 단계이다.
대북에너지 사업에 필요한 에너지 설비 및 채굴, 탐사장비 동에 소요되는 물품뿐만 아니라 이를 운용하는 데 활용되는 기술 중 일부 첨단기술은 전략기술에 해당되며, 또한 군사적 용도로 전용 가능한 기술도 최종목적이 군사적 용도이거나, 대량파괴무기 확산 목적으로 활용할 경우에는 이중용도기술에 해당되어 전략물자수출통규범에 의해 기술이전에 대해 제한이 실시될 수 있다.
대북 에너지사업들이 시행된다면 남한의 근로자가 관련 설비들을 지속적으로 가동할 수 없기 때문에 북한 근로자들에게 장비사용 교육이나 훈련을 실시하거나 설비운영 매뉴얼을 작성하여 북한 근로자들이 항시 사용할 수 있게 할 것이다. 그러나 전략기술 범주에 들어올 경우 이 같은 교육 및 훈련과 매뉴얼 작성이 어렵게 되며, 그렇게 될 경우 관련 기술이 포함된 장비의 반출도 역시 어려워지고, 설사 반출된다 해도 우리 측 인원이 동 장비를 직접 운영, 관리해야하는 번거로움이 예상된다.
또한 북한은 대북 에너지사업을 추진함에 있어 북한은 우리 측에게 기술이전 및 교육, 훈련을 요구할 가능성이 높으나 전략물자 관련 기술들은 북한 측에 공개 빛 이전이 곤란함에 따라 에너지산업 추진에 어려움이 발생할 수 있다. 또, 남북 에너지 분야 기술자나 과학자들의 교류나, 기술교육을 추진함에 있어서도 전략물자와 관련된 기술에 대한 다양한 국제 규정들을 세심하게 유의할 필요가 있다.
북한은 테러지원국에서 해제됨으로서 미국이 테러지원국에 대해 대외원조법(FAA)이 규정한 미국 및 국제금융기구의 원조금지 조치와 브레튼우즈협정법에 의한 IMP의 원조금지 등에서는 벗어나게 된다. 그러나 미국이 국제금융기구의 대북 원조를 금지하는 것은 테러지원국 뿐만 아니라 공산주의국가이기 때문이다. 대외원조법이나 브레튼우즈협정법은 테러지원국뿐만 아니라 공산주의 국가에 대해서도 원조를 금지하고 있다. 또한 아시아개발은행(AD B)은 UN 회원국이면 가입이 가능하여 북한에게도 열려있지만, 현재 미국과 일본은 북한이 국제통화기금(IMP)에 가입한 이후에만 ADB 가입을 동의하겠다는 입장이다. 또, 북한이 IMP에 가입하려면 우선 제도개혁을 통해 투명성이 확보되어야 하고, 할당받은 출자금의 25%를 선납해야 하는데 현시점에서 북한이 이를 시행할 가능성은 낮다. 따라서 북한이 제도적 투명성과 개방을 어느 정도 실현하지 않고는 국제기구로 부터의 금융지원을 받기는 어렵다고 할 수 있다. 대북 에너지사업들이 추진되면 막대한 재원이 필요하게 된다. 따라서 국제 금융기구의 지원이나 융자가 필요하다. 그러나 상기와 같은 이유로 현시점에서는 북한이 에너지사업 추진에 있어 국제금융기구로부터의 지원을 받기 어렵기 때문에 투자자인 남한의 부담은 더욱 높아질 수 있다.
이와 같이 전략물자 통제가 남북 에너지협력에 미치는 다양한 장 애요소를 극복하는 방안으로 본 연구에서는 몇 가지 대안들을 제시하였다. 우선 전략물자의 개념에 대하여 국가 간의 명시적 합의가 있는 것이 아니라 각국이 스스로 국제평화 및 국가안보를 해칠 우려가 있는 물품을 전략물자로 지정하여 통제를 실시하고 있다. 따라서 국제평화 및 국가안보를 해칠 우려가 없는 경우에는 전략 물자에 해당되지 않으므로 완화된 요건으로 북한의 에너지사업을 위해 반출하는 것이 가능하다. 따라서 대북 에너지사업들을 추진하기 전에 대외적으로 동 사업들이 평화적인 목적을 위해 추진한다는 것을 공표하고 이를 입증할 만한 여러 가지 정황들을 투명하게 밝힐 필요가 있다.
대북 에너지 산업의 경우 전략물자가 반출되는 지역이 비록 북한의 영역 내이기는 하지만 ‘최종사용자’는 북한이 아니라 북한 내에 진출한 남한기업들이 대부분이며 최종 사용용도도 평화적 이용을 목적으로 하는 에너지 산업이므로 최종용도 및 최종사용자 규정에 따라 반출을 추진할 수 있다. 전략물자로 판정받은 물품을 대상국가가 자국에서 생산할 수 있거나 제3국으로부터 용이하게 입수할 수 있는 경우 해당물품의 수출을 금지하는 것은 자국기업에만 경제적인 손실을 입히게 된다. 따라서 대북 에너지사업을 추진할 때 북한 당국이 해외에서 손쉽게 구할 수 있는 전략불자의 경우에는 해외대체원의 존재를 인정하여 대북 반출제한 품목에서 제외하도록 노력하는 것이 필요하다.
미국은 자국 수출통제법규의 집행 시 자국인이 소유하거나 통제하고 있는 외국기업에 대해서는 물론, 타국영역 내에 소재한 물품이나 기술에 대해서도 미국의 관할권에 속한 물자라는 이유로 관할권을 주장해 오고 있다. 이러한 미국수출통제법규의 역외적용은 영역국가의 수출통제정책과 상이할 경우 분쟁이 발생할 수 있는 문제를 안고 있다. 따라서 안정적인 대북에너지 사업 추진을 위해서는 국내법에 근거한 엄격한 전략물자 통제 및 관리가 필요하다. 이는 전략물자의 무조건적인 반출제한을 의미하는 것이 아니라, 에너지 산업에 투입되어 북한으로 반출된 물품 및 기술에 대한 엄격한 관리와 통제를 통하여 불법적인 방법으로 북한으로 반출되거나, 목적 외 용도로 사용되는 것을 차단하는 것을 의미한다. 국내규범에 근거하여 명확하게 수출통제를 실시함으로 인해 미국이 자국법을 역외 적용할 빌미를 제공하지 않는 것이 필요하다.
그러나 전략물자 수출통제를 피하고 대북 에너지산업을 활성화시키기 위해서는 무엇보다도 북한이 국제사회의 신뢰를 회복하는 것이 무엇보다 중요하다. 그 다음으로 한국은 이중용도물품 및 기술을 통제하기 위한 Catch-all 제도, No-undercut 제도 등 다자간 전략물자 수출통제체제를 준수하여 투명하고 효율적인 관리 및 감독 체계를 수행함을 통해 한국이 운영하는 전략물자 수출통제체제에 대한 국제사회의 신뢰확보하게 되면, 에너지 산업에 필요한 물자를 비교적 원활하게 북한으로 반출하게 될 수 있을 것이다. 따라서 비핵화가 진전되기 이전이라도 내부적으로 안정적이고 투명한 전략 물자관리체계를 구축하고 이를 바탕으로 대북 에너지사업에 관련한 투자와 교역을 추진하는 사전 준비 노력이 필요하다.
3. 정책제언 및 향후 과제
본 연구를 통해 나온 여러 가지 결과들을 종합해 볼 때 전략물자 수출통제로 인해 북한과의 에너지 및 자원투자, 교역들이 위축되지 않도록 다양한 실무적 대응이 필요하다.
우선, 전략물자 수출통제는 상당한 전문적 식견과 노하우가 필요하여 국내 에너지관련 투자기업이 감당하기 어려운 분야이기 때문에 북한 에너지나 자원개발에 투자하는 기업에 대한 효과적인 지원서비스를 제공할 수 있는 체제의 구축이 필요하다. 또한 기업에 대하여 전략물자 반출 및 관리와 관련한 정보들을 지속적으로 제공하여 기업들이 보다 안정적으로 에너지 협력투자나 자원개발협력에 매진할 수 있는 적절한 정보의 제공이 이뤄져야 할 것이다. 이와 더불어 투자기업들이 채택할 수 있는 현실적인 자율준수 모델을 개발하고, 이를 적극적으로 보급할 필요가 있다. 전략물자 관리와 관련된 기업 차원의 모범 자율준수 사례를 발굴하고 이를 확산 및 공유함으로써 대내외적 신뢰를 확보할 수 있을 것이다.
남한은 대북 에너지사업을 추진함에 있어 전략물자나 기술의 최종사용자가 우리 기업임을 명확하게 하기 위해 개성공단 경제특구와 같은 특구형태의 남북에너지 산업협력을 추구하는 것이 바람직하다. 그렇게 되면 전략물자의 효율적인 반출통제와 반출된 설비의 체계적인 관리를 위한 제도적 장치를 보다 효율적으로 만들 수 있을 것이다. 또한 대북 에너지사업도 ‘개성공단 전략물자 반출 승인에 관한 고시’와 같은 법적 근거를 만들 필요가 있다.
한편 지금까지 전략물자 수출통제제도를 특정 산업이나, 특정 사업분야에만 국한하여 적용한 사례는 매우 드물고, 이런 측면에서 남북 간의 에너지 및 자원협력에 전략수출통제제도가 미치는 여러 가지 장애요인과 그 대안들을 살펴본 이번 연구는 매우 의미가 있다고 하겠다. 그러나 동 연구를 추진하는 과정에서 구체적 분석에는 한계가 있음을 부인하기 어렵다. 가장 큰 이유는 남북 에너지ㆍ자원협력분야에 필요한 설비나 장비, 부품들이 너무 다양하여 이를 개략적이라도 규정한다는 것도 불가능하기 때문이다. 사실 특정 사업분야의 특정 장비, 기술 등을 대상으로 할 경우에만 전략물자 여부의 판정이 내려질 수 있고, 이에 대한 구체적인 법적, 제도적 방안들을 도출할 수 있다. 또한 전략물자에 대한 국제적 규범들이 복잡한 반면, 상당히 탄력적으로 운영될 수 있기 때문에 전략물자의 대상범위를 넓게 확장하면 구체적 결론에 도달하기기 매우 어려워진다. 본 연구도 특정 에너지사업이 아닌 전반적인 남북 에너지협력 과제들을 대상으로 하였기 때문에 명확한 분석이나 결론을 도출할 수 없었다. 이러한 문제들을 극복하기 위해 전략물자관리원의 도움을 얻어 실제 전략물자 판정결과들을 분석해 보았으나 이를 남북 에너지협력 사업 전반으로 일반화하기는 어려웠다. 따라서 향후에는 보다 구체적인 에너지 사업들을 대상으로 전략물자 수출통제에 대한 추가적인 연구들이 진행되기를 바라는 마음이다.
1. Rationale and Purpose
Energy supply increase in North Korea is the key to its economic development. This is because the energy shortage in North Korea is a major factor that adversely affects its economy. Therefore, the energy problem should be solved in advance for the sake of economic cooperation between South and North. South Korea can also draw various strategies to address its increasingly high-cost energy structure caused by problems of the site and peak time demand through linkage with North Korea and Northeast Asia. Interchange for cooperation in energy and resources development between South and North Korea is the primary task to be promoted in advance for a win-win strategy for both Koreas.
Although the two Koreas assume proactive attitudes toward cooperation in energy and resources development, the international export control standards for strategic materials can serve as a factor hindering the cooperation of the two Koreas. Even though North Korea was removed from the list of terrorist countries of the US in October 2008, the related control was removed within the limited scope. In other words, the limitations of goods, technologies, and fund-procuring activities concerned vis-a-vis the diffusion of WMD (weapons of mass destruction) still exist. Moreover, conflicts between the US and North Korea continue to surround the nuclear issue. As such, energy exchange between the two Koreas may encounter difficulties if no proactive preparation is made on the strategic materials control system in the energy cooperation between South and North Koreas; hence the need for proactive efforts to promote investments in and trade of energy projects with North Korea based on stable, transparent strategic materials management system.
This study examined the legal barriers to the export control of strategic materials system in case of energy investments and trade between the two Koreas. Strategies and tasks for activating investments in the energy industry under the current control system of strategic materials were also reviewed.
2. Summary
This study looked into the subjects and strategies related to energy cooperation between South and North Koreas, reviewed the international control systems of strategic materials, and recent trends. In addition, this paper extracted the factors hindering energy cooperative promotion between the two Koreas under the current export control system of strategic materials and presented the solutions and policy direction.
Energy cooperation can be divided into South Korea's energy facilities investment and fuel supply to North Korea, and South Korea's resources investment and development in North Korea. In particular, energy facilities investment includes new construction and maintenance/repair of petroleum refining facilities, new renewable energy facilities construction including solar energy and wind power, construction of electric power generation, transmission and distribution facilities, and maintenance/repair of the existing electric power facilities in North Korea. For such facilities construction and maintenance/repair, bringing related parts and equipment to North Korea is essential. North Korea is considered a promising mining area with its rich mineral resources. Its western coastal area is also connected to China's off shore oil field, Bohai Bay. Mineral resources and oil development is the one project the two Koreas can collaborate on in view of the sovereignty of the Korean Peninsula; continuing discussions are necessary for future co-development. When resources development is pursued in North Korea, various equipment and facilities for resource exploration, development, and production need to be carried into North Korea.
On the other hand, strategic materials refer to goods, equipment, data, technology, and software that may give strategic advantage to or increase the threat of war for a specific country. The international export control systems of strategic materials can be categorized into the multi-party strategic export control systems, export control of strategic materials under the United Nations Security Council resolutions and international trade standards, Proliferation Security Initiative (PSI), and US export control system.
In this study, problems in investment in North Korea's energy industry and trade under the export control of strategic materials were reviewed in terms of the limitations in carrying out strategic materials as well as the technology transfer for such and financial procurement and fund issuance. With regard to the controlled items for each multi-party export control system of strategic materials, the Wassenaar Arrangement (WA) can be easily violated in case of investment in the energy sector. The other export control systems are considered to be related closely to energy facilities because they deal mainly with nuclear materials, chemicals, rockets, and aviation equipment. Currently, identifying what equipment or facilities are within the controlled items of the multi-party export control of strategic materials in energy sector investment in North Korea is difficult.
This study reviewed the judgment performances of strategic materials vis-a-vis some energy industry-related facilities and materials through the Korea Strategic Trade Institute. The judged facilities and materials involve 837 items in 3 sectors: energy facilities repairing materials, facilities that turn anthracitic coal into gas, and mine developing facilities. According to the result, one item was considered a strategic material; 533 items were classified as non-strategic materials, and 303, as items requiring additional review. Therefore, the number of items included in the strategic materials scope was smaller than expected. This implies that energy projects with North Korea can be smoothly implemented when they are adequately and legally pursued contrary to the general perception that the export control system of strategic materials may serve as a factor hindering the energy projects with North Korea considerably. Note, however, that the items described above are those required given the low level of energy support and development projects such as energy facilities maintenance and repair. Therefore, it is still too early to decide whether a similar judgment can be drawn when full-fledged energy projects with North Korea are implemented.
If the cooperative energy projects with North Korea are implemented, either training that enables North Korean workers to use equipment should be conducted, or a facilities operation manual should be prepared since South Korean workers cannot continuously operate the facilities. If those are within the strategic technology category, however, conducting training and preparing the manual will be difficult; ditto for carrying the equipment reflecting the relevant technology into North Korea. Moreover, huge financial resources are required in case of such projects, thereby necessitating support or loans from international financial institutions. Currently, however, North Korea is having a hard time receiving support from such institutions. Therefore, the burden of South Korea as the investor may become greater.
Therefore, this study presented some solutions to overcoming the many barriers in energy sector cooperation between South and North Koreas. A declaration stating that energy projects with North Korea will be pursued for peaceful purposes should be made at home and abroad; various evidences need to be provided transparently as well. Although the strategic materials are carried into North Korea, the end users are mostly South Korean companies. Moreover, the usage is within the energy industry for peaceful use. Therefore, carrying the relevant materials into North Korea can be promoted according to the end use and user regulations.
When energy projects are promoted, in case of strategic materials that North Korea can easily acquire abroad, there is a need to make an effort to exclude them from items that cannot be carried into North Korea by acknowledging the existence of overseas alternatives. The US has asserted its jurisdiction over goods or technologies located within other countries as well as foreign companies owned or controlled by US citizens on grounds that they are materials belonging to the US jurisdiction when it enforces its export control laws and regulations. Such application of laws and regulations to offshore areas may give rise to disputes, when they are different from other countries' export control policies. Stable energy project implementation with North Korea requires not giving the US any excuse to apply its own laws and regulations through strict strategic materials control and management based on Korean laws.
To avoid the export control of strategic materials, however, and to reinvigorate the energy industry in North Korea, it should regain its credibility in the international society. For its part, South Korea needs to carry out transparent, efficient management and supervision by complying with the multi-party export control of strategic materials such as the Catch-All system and No-Undercut system to control dual-use materials and technologies. This way, once South Korea regains credibility with regard to the export control of strategic materials in the international society, the materials required for North Korea's energy industry can be carried into North Korea relatively easily.
3. Policy Suggestions and Future Tasks
Extensive expertise and know-how are prerequisites to understanding the export control system of strategic materials, a field South Korean energy investment firms deal with with much difficulty. In this context, a system for providing support services effectively to firms developing energy or resources in North Korea is required. In addition, adequate information should be offered to enable companies to participate in energy cooperative investment or resource development collaboration more stably by providing information related to carrying strategic materials into North Korea and relevant management. In addition, a realistic autonomous compliance model that can be adopted by investing firms needs to be developed and diffused actively. By exploring, disseminating, and sharing model autonomous compliance cases of firms related to strategic materials management, the desired reliability can be secured at home and abroad.
Ideally, South Korea should pursue a special zone-type of South-North Korea energy industry cooperation such as the Gaesong Industrial Complex economic special zone to clarify that strategic materials and end users are South Korean firms in promoting energy projects with North Korea. This way, a systematic institution can efficiently be established for the efficient control of strategic materials; the systematic management of facilities carried into North Korea can also be realized. For the energy projects with North Korea, the legal basis needs to be laid down such as the "Notice of Approval of Strategic Materials Carried into Gaeseong Industrial Complex."
목차
제1장 서론
제2장 대북 에너지 지원 및 협력방안
제3장 전략물자 수출통제제도와 남북경협
제4장 남북 에너지협력과 법적 장애요인
제5장 전략물자 수출통제하의 에너지 교역ㆍ투자활성화 방안
제6장 결론
참고문헌
요약
ABSTRACT
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