집회를 위한 광장 사용과 그 제한의 한계

이재강

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이재강 (헌법재판소)

저널정보: 연세대학교 법학연구원 법학연구 법학연구 제34권 제2호

발행연도: 2024.06

수록면: 507 - 531 (25page)

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집회의 자유는 집회 장소를 스스로 결정할 자유를 포함한다. 집회를 열기 위해서는 일정한 장소의 사용이 필요하고, 다수인이 집결하여 집단적으로 의사 표명을 하려면 광장과 같은 열린 공간을 우선적으로 고려하게 된다. 도심에 위치한 주요 광장은 역사적으로도 그와 같은 기능을 수행하여 온 경우가 많고, 현대에 이르러 지방자치단체 등에 의하여 새롭게 조성된 공간이라 하더라도 ‘시민의 회합과 소통’이라는 목적에서 벗어나 있는 광장은 상상하기 어렵다. 공물에 속하는 광장은 공유재산에 관한 법령 등이 정하는 바에 따라 사용할 수 있고, 이는 집회를 개최하는 경우에도 원칙적으로 다르지 않다. 집시법에 따라 집회신고를 하였다고 하더라도 그것만으로 사용권이 당연히 확보된다고 보기는 어려우며, 조례가 법령보다 사용에 관한 기준을 완화하였다고 하더라도 이는 관할 행정청의 사용허가 재량권 행사의 기준이 될 뿐 공물의 사용관계에 근본적 변화를 가져온다고 볼 수 없다. 광장 사용이 관련 법령 및 공물의 사용관계 일반론에 따라 규율되는 것이 원칙이지만, 집회 장소로서 광장의 사용허가 기준이 엄격하면 공론의 장은 위축될 수밖에 없다. 따라서 관할 행정청의 그에 관한 재량권 행사는 집회의 자유라는 기본권 보장의 관점에서 통제되어야 한다. 헌법으로 보장되는 집회의 자유는 그러한 재량권 행사에 있어 광장이 가지는 공론의 장으로서 역할과 기능을 충분히 고려하고, 전면적 사용 불허가 아닌 부분적 제한 조치를 통하여 타인의 이용과 조화를 도모할 수 있는지 면밀하게 살피도록 요구하고 있다. 광장의 현황이 제각각 다르고 집회의 모습도 다양하므로, 집회를 위한 광장의 사용관계에 관하여 일률적인 기준을 제시하기는 어렵다. 이에 관해서는 광장과 집회에 관한 구체적 사정을 고려하여 사안별로 고찰할 수밖에 없다. 공물인 광장의 사용허가에 관한 관할 행정청의 재량권 행사나 이를 규율하는 조례 등 규범의 제정은 헌법이 집회의 자유를 보장하고 여기에 집회 장소를 선택할 권리가 포함되는 점을 고려하여 이루어져야 한다. 헌법재판소나 법원은 구체적 사건에서 집회의 자유가 민주적 공동체의 기능 유지의 측면에서 가지는 의미, 그리고 광장이 가지는 역할과 기능을 고려하여 과잉금지원칙 내지 비례원칙에 따라 그 헌법상 한계를 설정하여야 한다.

The freedom of assembly includes the freedom to choose the location of the assembly. Holding an assembly necessitates the use of a certain place. When people gather to express their collective opinion, open spaces like squares are often prioritized as venues. Historically, major squares located in city centers have frequently served such functions. Even newly created squares by local governments in modern times generally exist for the purpose of ‘citizen gatherings and communication.’ Public squares, which are considered public property, can generally be used in accordance with relevant laws such as the ‘Public Property and Commodity Management Act’. This principle remains applicable even when holding assemblies. Even if an assembly notification is submitted to the police under the ‘Assembly and Demonstration Act’, it does not automatically grant the right to use the location. Even if local ordinances provide more lenient standards for use than national laws, they merely serve as guidelines for the discretionary authority of the administrative body. In other words, ordinances do not fundamentally alter the usage relationship of public property as defined by national law. However, if the criteria for permitting the use of squares as assembly locations are too strict, the ‘public forum’ can be stifled. Therefore, the discretionary authority of the administrative body regarding the use of squares must be strictly controlled from the perspective of protecting constitutional rights. The freedom of assembly protected by the Constitution requires that such discretionary authority fully consider the role and function of squares as ‘public forums’. Additionally, the Constitution mandates careful consideration of whether partial restrictions, rather than outright prohibitions, can harmonize with the use by others. Given the diverse conditions of squares and the various forms of assembly, it is challenging to present a uniform standard for the use of squares for assembly. This issue can only be examined on a case-by-case basis, taking into account the specific circumstances of the squares and assembly in question. The exercise of discretionary authority by the administrative body responsible for granting permits for the use of public squares, as well as the enactment of ordinances regulating such use, must be done with consideration of the Constitution's guarantee of freedom of assembly, which includes the right to choose the location of the assembly. The Constitutional Court or ordinary courts, in concrete cases, must strictly adjudicate whether the freedom of assembly has been infringed by considering the significance of this freedom in maintaining the functions of a democratic community, as well as the roles and functions of squares, and by establishing its constitutional limits in accordance with the principle of proportionality.

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