도심재개발의 사업시행자로서 “토지등소유자”의 개념

이수안

doi:10.35979/ALJ.2024.08.74.159

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이수안 (김·장 법률사무소)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第74號

발행연도: 2024.8

수록면: 159 - 184 (26page)

DOI: 10.35979/ALJ.2024.08.74.159

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“토지등소유자 방식의 도심재개발”은 오늘날 주택재개발사업으로 잘 알려져 있는 도시정비법상 재개발사업의 일종이다. 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후 · 불량건축물이 밀집되어 있는 구역 중에 행정주체가 도시기능을 회복하기 위해 법률에 따라 정비되어야 할 곳으로 지정된 지역에서 이루어지는 공공성이 있는 사업이다. 재개발사업의 공공성은 사업 시행을 통해 쇠락한 도시기능이 회복된다는 점 외에도, 개발사업의 결과물을 정비구역과 실질적 관련성이 없는 제3자가 정비구역 내의 주거환경을 개량한 개발이익을 독점하는 것이 아니라, 구역내의 토지등소유자들에게 그들의 종전 자산 가액의 비율에 따라 다시 배분하는 모습에서도 나타난다.
재개발사업 중 “토지등소유자 방식의 도심재개발”에서는 사업시행자가 되기 위한 목적으로 정비구역 내의 토지를 의도적으로 매수한 개발사업자가 나타나 사업시행자가 되는 경우가 늘어나기 시작했다. 그러나 정비구역과 실질적 관련성이 없는 정비구역 외부의 개발사업자가 토지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자가 되기 위하여 정비구역 내의 토지등소유자의 토지를 모두 매입함으로써 사전적인 의미의 ‘토지등소유자’가 되어 사업시행자 지위를 취득하는 상황은 재개발사업의 본질에 부합하지 않는다.
연혁적으로 살펴보더라도, 토지등소유자가 직접 시행하는 도심재개발의 근거 법령에서 전문적인 개발회사가 토지등소유자가 되어 도심재개발을 실질적으로 수용방식과 같이 시행하는 것까지 허용한 것으로 보기는 어렵다. 재개발사업이 실질적으로 수용방식에 따라 시행되지 않도록 하기 위해서는 개발회사는 토지등소유자 방식의 도심재개발의 사업시행자가 될 수 있는 토지등소유자에는 해당하지 않는다고 해석되어야 하고, 이는 현행 도시정비법상 허용되는 체계적 해석이다.
개발회사가 사업시행 및 사업비 조달 측면에서 갖는 전문성을 고려하여 정책적으로 개발회사의 도심재개발사업 시행을 허용한다고 하더라도, 입법론적으로는 도시정비법상 여러 의미로 사용되고 있는 ‘토지등소유자’ 개념이 서로 명확히 구분되도록 용어를 달리 사용하거나 개발회사가 도심재개발사업의 시행자가 되기 위한 요건을 현행 도시정비법 제50조 제6항보다 더 엄격하게 제한하는 취지로 도시정비법을 개정하는 방안을 고려해야 한다. 장기적으로는 도심재개발은 주택재개발과의 유사성이 크지 않다는 점을 고려하여 도심재개발을 주택재개발 또는 재개발사업과 다른 독자적인 사업유형으로 규율하고 도심재개발만의 사업시행자 지정 요건을 새롭게 마련하는 작업이 필요하다.

“Urban redevelopment by Owner of a plot of land or structure”(the “Landowner-Based Urban Redevelopment”) is a type of redevelopment project under the Act On The Improvement Of Urban Areas And Residential Environments (the “Urban Improvement Act”), which is better known today as a housing redevelopment project. Redevelopment projects are public projects that are carried out in areas designated by administrative entities to be improved in accordance with the relevant laws and regulations to restore urban functions among areas with substandard fundamental infrastructure and a high concentration of dilapidated and substandard structures. The public nature of the redevelopment projects is manifested not only in that the declining urban functions are restored through the implementation of such projects, but also in that the results of the redevelopments project are not monopolized by a third party that is not substantially related to the improvement zone, but are redistributed to the owners of land in the area in proportion to the value of their assets prior to the implementation of the projects.
In relation to the “Landowner-Based Urban Redevelopment”, there has been an increase in the number of development companies who have intentionally purchased land within the improvement zone to become the project implementer of the relevant redevelopment project. In such situations in which a development company with no real connection to the improvement zone purchases all of the land within the zone thus becoming the “Owner of a plot of land or structure” in the dictionary sense and acquiring the status of project implementer of the “Landowner-Based Urban Redevelopment”, is inconsistent with the intrinsic nature, essence of the redevelopment projects.
Given the history of the relevant laws and regulations, it cannot be said that the relevant laws and regulations of the “Landowner-Based Urban Redevelopment” allow professional development companies to acquire the land within the improvement zone and implement the redevelopment projects in a way similar to the expropriation method. In order to prevent the redevelopment project from being implemented in a de facto expropriation method, it is necessary to interpret that such development companies cannot be recognized as an “Owner of a plot of land or structure” and the project implementer of the “Landowner-Based Urban Redevelopment” and such an interpretation conforms to the systematic interpretation under the current Urban Improvement Act.
Even if a development company should be allowed to implement a redevelopment project in consideration of its expertise in project implementation and project financing etc., from a legislative point of view, it should be considered to use different terms to clearly distinguish the concept of the “Owner of a plot of land or structure”, which is used in various context in the Urban Improvement Act, or to restrict the requirements for a development company to become the project implementer of the redevelopment project more strictly than Article 50(6) of the current Urban Improvement Act should be considered.

#도시재개발 #토지등소유자 방식의 도심재개발 #도시환경정비사업 #사업시행자 #토지등 소유자 #Urban redevelopment #Landowner-Based Urban Redevelopment #Urban environmental improvement project #Project implementer #Owner of a plot of land or structure

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