공익사업에서 생활대책의 개념, 법적 성질, 쟁송방법

박건우

doi:10.38176/PublicLaw.2023.10.52.1.369

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자료유형: 학술저널

저자정보: 박건우 (영남대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第52輯第1號

발행연도: 2023.10

수록면: 369 - 393 (25page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2023.10.52.1.369

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생활보상 중 상당부분은 이미 재산권의 영역으로 편입되어, 만약 그에 대한 보상을 하지 않을 경우 재산권의 침해라고 받아들여지는 항목이 많다. 이 경우에는 생활보상이라는 용어가 재산권보상과 대립하는 개념짝으로 사용되어서는 안 된다. 이러한 종류의 생활보상은 헌법 제23조의 재산권 보상에 포함되는 것으로 평가되어야 한다. 어떠한 보상제도가 재산권 보상에 해당하는지 여부를 판단하는 결정적이고도 중요한 기준은 법률상 보상규정의 존재 여부이다. 재산권의 내용과 범위는 법률로 정하여지므로(헌법 제23조 제1항), 재산권 침해에 부수하는 특정한 생활이익에 대한 보상이 필요하다는 사회적 합의가 법률의 형태로 이루어진 경우에는 이미 재산권 보장의 내용에 편입된 것으로 평가하여야 할 것이다. 이 경우에 사업시행자가 생활보상을 실시하지 않거나 법령이 정한 기준에 부합하지 아니하는 보상을 하는 것은 위법하고, 상대방은 이를 직접 소송으로 다툴 수 있다.
한편 아직 보상에 관한 법률의 근거를 확보하지 못하여 사회적 합의가 이루어진 것으로 보기 어려운 생활이익에 대해서도 단순히 헌법 제34조에 근거한 시혜적인 혜택이라고 평가할 수는 없다. 입법이 되지 않은 생활보상의 경우에도 기본적으로 그 속성은 재산권으로서의 성격이 강하다. 생활보상은 본질적으로 시장실패로 인한 소득분배의 왜곡을 교정하는 작용이 아니라, 공권력의 재산권 제한으로 인하여 발생한 손실을 회복시키는 작용이기 때문이다. 그러나 생활보상을 재산권에 가까운 것으로 본다고 해서 반드시 보상대상이 되는 것으로 해석해야 하는 것은 아니다. 생활보상의 범위는 사회적 합의에 의하는 것이고 그 사회적 합의가 재산권의 내용과 한계를 구성하는 것이므로, 보상조항을 확보하지 못한 생활권은 그것이 비록 재산권의 속성을 갖는 것이라 해도 실정법의 체계에 의해 보호받는 재산권의 목록에 해당하지 않는다. 결론적으로 법률상 보상조항을 확보하지 못한 생활보상은 이미 보상조항이 마련되어 있는 생활보상과 법적으로 달리 취급되어야 한다.
이미 법령상 보상의무조항을 이미 확보한 이주대책은 제도화된 재산권의 보장으로서 헌법 제23조 제3항에 근거하는 것으로 보아야 한다. 반면 일반적으로 생활대책은 이주대책과 달리 현재까지 법률에 의한 보상의무규정이 없고 실무상 사업시행자의 내부규정에 근거하여 시행되고 있다. 개별 개발사업법에서 별도의 법률상 근거를 둔 경우를 제외하고는, 아직 보상의 무조항을 확보하지 못한 생활대책은 비록 재산권 보상의 속성을 갖더라도 현재로서는 이주 대책과 제도적 보호의 정도는 서로 다른 것으로 해석된다.

A significant portion of compensation for the stabilization of livelihood has already been incorporated into the realm of property rights, and failure to compensate for it is often considered an infringement of property rights. In this case, the term compensation for livelihood stability should not be used in the opposite sense to compensation for property rights. This type of livelihood compensation should be evaluated as being included in property rights compensation under Article 23 of the Constitution. A decisive and important criterion for determining whether a compensation system constitutes property rights compensation is the existence of statutory compensation provisions. Since the content and scope of property rights are determined by law (Article 23, Paragraph 1 of the Constitution), if a social agreement is made in the form of law that compensation for specific living interests accompanying infringement of property rights is necessary, the content of property rights guarantees has already been included. In this case, it is illegal for the project operator to not provide compensation for the stabilization of livelihood or to provide compensation that does not meet the standards set by the law, and the other party can dispute this through a lawsuit.
On the other hand, living interests, which cannot be considered as having reached social agreement because the legal basis for compensation has not yet been secured, cannot simply be evaluated as a preferential benefit based on Article 34 of the Constitution. Even in the case of compensation for the stabilization of livelihood that has not been legislated, its nature is fundamentally a property right. This is because compensation for the stabilization of livelihood does not essentially correct the distortion of income distribution caused by market failure, but rather restores losses incurred due to restrictions on property rights by public authorities. However, just because livelihood compensation is viewed as something close to property rights, it does not necessarily mean that it should be interpreted as being subject to compensation. Since the scope of livelihood compensation is determined by social agreement and that social agreement constitutes the content and limits of property rights, compensation for the stabilization of livelihood for which a legal compensation clause has not been secured must be legally treated differently from compensation for the stabilization of livelihood for which a compensation clause is already in place.
Migration measures that have already secured statutory compensation obligations should be viewed as institutionalized guarantees of property rights based on Article 23, Paragraph 3 of the Constitution. On the other hand, unlike the migration measures, livelihood measures do not have statutory compensation obligations and are implemented based on the internal rules of the project operator in practice. Although livelihood measures for which compensation obligations have not yet been secured have the nature of compensation for property rights, the degree of institutional protection is currently interpreted to be different from migration measures.

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