대행제도의 법리분석을 통한 입법론적 개선방안

김종천

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김종천 (한국법제연구원)

저널정보: 법제처 법제 법제 제686권

발행연도: 2019.9

수록면: 41 - 76 (36page)

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우리나라의 대행제도를 도입하게 된 배경은 1983년 「국세징수법」개정(안) 당시 (구)재무부와 국세청에서 국세체납처분과 관련하여 (구) 성업공사에게 하도록 하고, 그 권한행사의 효과를 행정관청이 세무서장에게 돌아가도록 하는 민간대행제도를 도입하게 되면서 입법자에 의한 대행제도를 활용하게 되었다. 최근에 전 세계가 4차 산업혁명시대의 광풍속에서 사회가 점점 더 다양화 및 전문화됨으로 인하여 국민의 욕구가 높아지는 만큼 행정은 그에 걸맞은 수단을 개발하여야 한다. 왜냐하면 행정기관이 정치, 경제, 사회, 문화, 교육, 복지, 안전, 검사 등 영역에서 공행정임무가 폭발적으로 증가함에 따라 직접적으로 수행하기 곤란한 경우가 많아지고 있으며, 국가에 의하여 수행해오던 공적인 임무를 민간에 임무나 기능을 위임 및 위탁하거나 민간영역으로 통째로 이전하여 국가의 공행정 임무를 수행하는 것이 효율성 및 효과성이 커다는 점에서 위임?위탁제도를 활용하고 있기 때문이다. 하지만 국가에 의한 공행정 임무수행방식을 민간에 의하여 수행하거나, 공?사간의 협력을 통하여 수행하도록 하는 것은 민간의 창의성과 기술, 전문지식을 활용, 재정절감 등을 통하여 공공부문의 효율성을 도모할 수 있다는 점에서 장점으로 작용할 수 있으나, 반대로 공행정임무를 통째로 민간에게 이전하게 되는 경우에 국가?지방자치단체의 존립에 대한 정당성을 붕괴할 수도 있을 것이다. 따라서 국가학의 관점에서 국가?지방자치단체는 공행정임무를 사인에게 이전하거나 공?사간에 협력을 통하여 이행하도록 하는 경우에도 국가의 존립기반을 붕괴하지 않는 한도내에서 업무 등을 수행할 수 있도록 규정하여야 한다. 현행법상 대행제도와 관련하여 정부부처 중 소관 법령 및 대행관련 규정을 분석하여 대행의 유형을 제1유형: 내부위임형 대행, 제2유형: 위탁형 대행, 제3유형: 직무대리 및 법정대리형 유형, 제4유형: 행정보조인형 대행으로 4가지로 구분하였는바, 총 194개의 법률에서 제1유형에 해당하는 법률은 24개, 제2유형에 해당하는 법률은 11개, 제3유형에 해당하는 법률은 14개, 제4유형에 해당하는 법률은 145개로 대행규정을 마련하고 있음을 발견할 수 있었다. 특히, 대행제도의 입법유형으로 제4유형에 해당하는 “행정보조인형” 입법유형이 다수라는 점을 발견할 수 있었고, 산업통상자원부가 32개, 해양수산부가 18개, 환경부, 16개, 국토교통부가 15개, 소방청이 11개 순으로 대행제도를 활용하고 있음을 발견할 수 있었다. 따라서 제1유형은 행정실무에 있어서 보조기관이나 하급기관에 대하여 소관사무의 처리를 맡기면서 그 업무에 관한 대외적인 권한 행사는 행정청의 자신의 이름으로 처리한다는 점이 특징이다. 제2유형은 대행기관이 자신의 명의와 책임하에서 권한을 행사하되, 그 법률적 효과가 본래의 권한자인 행정기관이 행한 것으로 의제하도록 규정되어 있다는 점이 특징이다. 제3유형은 법적인 형식은 대행으로 사용하고 있으나, 실질적 법적인 효력측면에서는 직무대리 또는 법정대리로서의 의미로 사용하고 있다는 점이 특징이다. 제4유형은 전문적?기술적인 분야의 자격을 갖춘 사인에게 대행사업자로 허가, 등록, 신고 등을 하게 하거나 지정을 받도록 하여 조사?검증?인증?평가 등의 업무를 하도록 한다는 측면에서 제4유형은 구체적인 집행에 있어서 업무의 성격상 독립적인 성격을 가지는 경우도 있지만, 업무의 집행 및 그 관리에 있어서는 전체적으로 본래의 행정기관의 감독을 받게 된다는 점을 특징으로 각각 발견할 수 있었다. 그러므로 향후 입법자가 대행제도와 관련하여 입법(안)을 마련할 경우에 제1유형 : “내부위임형 대행” 관련 법제 개선, 제2유형 : “위탁형 대행” 관련 법제 개선, 제3유형 : “직무대리 및 법정대리형 대행” 관련 법제 개선, 제4유형 : “행정보조인형 대행” 관련 입법모델(안)을 제시를 통하여 법제도 개선의 기초자료로 활용함과 아울러 대행제도의 규제체계를 정립하는데 기여하고자 하였다.

Korea has adopted agency service system when the former Ministry of Finance and the National Tax Service designated the former Sungeop Corporation as an unpaid tax-collection agency and had the effect of the enforcement went to a chief of tax office pursuant to the amendment bill of Tax Collection Act in 1983. A government should develop administrative management that meets the need of the people when a society is diversified and professionalized led by the fourth industrial revolution sweeping around the world. The rapid increase in public administrative affairs in a wide range of areas including politics, economy, society, culture, education, welfare, safety and inspection has caused a difficulty in conducting the relevant administrative affairs by competent administrative entities. It is obvious that the entrustment or delegation of public functions and duties of the government to the private sector has brought up greater efficiency and effectiveness, which has been resulted in an increase in entrustment and delegation. Delegating public administrative duties to the private sector and getting the public and the private sectors to work in cooperation may allow using creativity, technology and expertise of the private sector and ultimately lead into saving budgets and promoting effectiveness of the public sector. However, delegating public administrative duties into the private sector to full extent may lead into the damages to the legitimacy of the raison d’etre of the state and the local governments. Therefore, it is critical to provide the ground that ensures the limit of the delegation and entrustment of public administrative affairs to the private sectors or of the cooperation between the public and the private sectors to a certain degree that would not damage the raison d’etre of the state. This paper analyzes the provisions of the relevant statutes of the competent Ministries and the provisions of the statues related to agency service system. This paper categorizes the types of agency service system into four as follows: Type 1: Internal-delegation type agency; Type 2: Entrustment-type agency; Type 3: Duty delegation and Legal representation-type agency; Type 4: Administration assistance-type agency. The analysis shows that, of 194 statues, the number of statutes fall into Type 1 is 24, the number of statutes fall into Type 2 is 11, the number of statutes fall into Type 3 is 14, and the number of statutes fall into Type 4 is 145. Type 4 “Administration assistance-type agency” is the majority in the statutes on agency service. The analysis also finds that the number of statutes on agency service of the Ministry of Trade, Industry, and Energy is 32, that of the Ministry of Oceans and Fisheries is 18, that of the Ministry of Environment is 16, that of the Ministry of Land, Infrastructure, and Transport is 15, and that of the National Fire Agency is 11. The feature of Type 1 is that the practical administrative affairs are dealt by a supporting or subordinate agency but the execution of external authority over such affairs is done by the name of the competent administrative entity. In case of Type 2, an agency exercises the delegated power by its own name and responsibility but the legal effect is belonged to a competent administrative entity which is the original authority. In Type 3, administrative entities use agency service system as legal format but the agency service in this type is used as duty delegation or legal representative in terms of practical legal effect. Agencies in Type 4 are qualified in their profession and technology. Administrative entities in Type 4 get agencies to deal with inspection, investigation, certification, or evaluation after the agencies obtain a related permission, registration, or designation. Agencies in Type 4 are independent in terms of dealing with administrative affairs, but they are under supervision of competent administrative authorities in terms of the execution and management of such affairs. This paper finds the different characteristics of agencies in four categories of Type 1: Internal-delegation type agency; Type 2: Entrustment-type agency; Type 3: Duty delegation and Legal representation-type agency; Type 4: Administration assistance-type agency and proposes a draft of a legislative model on agency service system. Given that, this paper may contribute to setting up a proper legislative framework on agency service system for lawmakers as well as being used as valuable source for legislative amendment.

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