감염병 환자 동선공개 정책 거버넌스에 대한 헌법적 고찰 — Covid-19 팬데믹 하에서 동선공개 정책의 변화 과정에 대한 정리와 평가 —

박종현

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자료유형: 학술저널

저자정보: 박종현 (국민대학교)

저널정보: 세계헌법학회 한국학회 세계헌법연구 세계헌법연구 제27권 제2호

발행연도: 2021.8

수록면: 135 - 172 (38page)

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감염병 확진환자의 이동경로 등 정보공개 제도(동선공개 제도)는 Covid-19 팬데믹 초기부터 방역조치의 핵심을 이루었다. 이는 성공적인 방역조치의 상징으로 평가되기도 하였지만, 개인의 프라이버시권 및 인격권 침해를 유발한다는 비판을 받기도 하였다. 제도의 구체적 내용은 2020년 한 해 동안 수차례에 걸쳐 변화해왔는데, 이 과정 전반에 대한 종합적인 헌법적 평가를 위해 거버넌스 논의를 활용해 본다. 거버넌스는 공적 제도 및 규칙(법)의 제정, 적용, 집행 전과정을 의미하며 특히 민관의 수평적 네트워크를 통한 사회문제 해결과정으로 이해된다. 거버넌스가 바람직하게 운영되기 위해서는 다양한 이해를 갖는 시민들에게 정책결정 과정에의 적극적 참여 및 정치적 권한을 보장해야 하고, 나아가 수평적 네트워크의 운영기반이자 이해들의 조정기준으로서 규칙(법)을 정립하고 참여자들에게 규칙의 준수를 의무화해야 한다. 거버넌스에 대한 규범적 논의에서는 결국 시민들의 참정, 그리고 법을 통한 해결을 강조한다는 점에서, 특정 정책 거버넌스에 대한 평가는 거버넌스가 민주주의 강화와 법치주의 정립이라는 헌정주의 구현에 이바지하는지 여부를 토대로 이루어질 수 있다. 그에 따라 거버넌스에 대한 헌법적 평가 기준은 첫째, 국민주권 실현과 대의민주제 보완에 이바지하였는지, 둘째, 권력분립원리(분권화)를 실천하였는지, 셋째, 법치주의 구현에 기여하였는지, 넷째, 헌법상 기본권을 보장하였는지로 구체화할 수 있다. 전염병 감염 확진자에 대한 동선공개 제도는 메르스 사태 이후 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」의 개정으로 마련되었는데, Covid-19 팬데믹이 발생할 때까지도 구체적인 공개방식, 즉 공개의 범위, 절차 및 방법에 대한 법령상 규정이 마련되지 못하였다. 그에 따라 실제 동선 공개 방식(범위)는 정부의 재량에 맡겨졌고, 개인식별정보와 민감정보의 공개로 인하여 확진자에 대한 사회적 낙인이 가해지는 문제 상황이 벌어졌다. 이후 시민사회의 의견을 수용한 국가인권위원회가 사생활 보호를 위한 공개기준 정립을 권고하고 이를 중앙방역대책본부가 수용하면서 공개방식에 대한 가이드라인이 연속적으로 발표되었다. 이 과정에서 개인식별정보를 비공개로 하고 공개방식을 개인별이 아닌 장소별로 변경하는 성과가 이루어졌다. 그리고 이러한 안내 및 지침의 내용들의 법적 근거를 마련하기 위하여 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 및 그 시행령의 개정이 진행되어 비공개정보의 범위를 법령에 명시하였다. 이러한 동선공개 정책 거버넌스에 대해서는 다음과 같은 헌법적 평가가 가능하다. 일단, 거버넌스에서는 열린 소통의 모델을 유지하여 시민사회에서의 제도 개선에 대한 논의들을 수용･반영하였고, 정책의 법적 위임근거와 체계정당성을 확보하기 위해 법규정 개선에 매진하였고, 정보공개 시 문제가 될 수 있는 기본권 침해상황을 최소화하는 방향으로 정책 내용의 수정을 거듭하였다는 점에서 긍정적인 평가가 가능하다. 반면에, 메르스의 경험에도 불구하고 공개 관련 세부사항에 대해서는 법규정을 마련하지 않아 거버넌스가 재량에 따라 공개를 시작하였고, 그럼에도 중앙방역대책본부가 세부적인 가이드라인의 필요성을 스스로 못 느꼈고, 동선공개를 적절하지 못하게 운영하였을 때 발생할 수 있는 기본권 침해의 문제를 충분히 예측할 수 있었지만 방역기관이 이를 인지하지 못한 채, 기본권 보호 관련 정부 내 다른 전문기관 혹은 시민사회의 전문가 집단과 소통 및 협의, 그리고 (헌)법적 검토에도 적극적이지 않았다는 점에서 부정적 평가 역시 가능하다. 아직 종결되지 않은 팬데믹 상황에서뿐만 아니라 향후 또다시 찾아올 유사한 상황에서 감염자의 동선공개 제도를 적절하게 집행하기 위해서는 앞선 시행착오를 교훈삼아 정책 거버넌스에서 민주주의와 법치주의 등 헌법적 원리와 가치를 실현하려는 노력이 계속적으로 요구된다.

The disclosure system of movement path information of patients of the infectious disease has been at the core of policies for prevention of epidemics since the early days of the covid-19 pandemic. Although it was seen as a symbol of successful policy for prevention of epidemics, it was also criticized for causing violation of personal privacy rights. The specifics of the system have changed several times over the past year, so by relying on the governance theory, I will conduct a comprehensive constitutional assessment of this entire process. Governance refers to the whole process of establishing, applying and enforcing public institutions and rules (law) and is understood as a process of solving social problems, especially through horizontal public-private networks. In order for operation of good governance, it is necessary to ensure active participation and political authority in the policy-making process for citizens with diverse interests, and to establish rules (law) as the basis for the operation of horizontal networks and coordination of interests and to require participants to comply with rules. Given that normative discussions on governance eventually emphasize citizens' participation in politics and resolution through law, an assessment of specific policy governance can be based on whether governance contributes to the implementation of constitutionalism by strengthening democracy and establishing the rule of law. Accordingly, the constitutional evaluation criteria for governance can be specified as: first, whether they contributed to the realization of popular sovereignty and supplementation of representative democracy; second, whether they contributed to the realizaion of separation of powers; third, whether they contributed to the implementation of the rule of law; fourth, whether they guaranteed fundamental rights. The movement paths disclosure system was established with the amendment to the INFECTIOUS DISEASE CONTROL AND PREVENTION ACT after the MERS outbreak, with no statutory provisions for the scope, procedures and methods of disclosure until the Covid-19 pandemic occurred. As a result, the way to disclosing information was left to the government's discretion, and the disclosure of personal identification information and sensitive information caused social stigma against confirmed patients. Since then, the National Human Rights Commission of Korea has recommended the establishment of disclosure standards for privacy protection and this recommendation was accepted by the Central Disease Control Headquarters of Korea, and guidelines on the disclosure method have been released consecutively. In order to establish a legal basis for the contents of these guidelines, the INFECTIOUS DISEASE CONTROL AND PREVENTION ACT and its Enforcement Decree were amended and the scope of non-disclosure information was specified in the statute. The following constitutional assessments are possible for this governance. On the one hand, it is possible to evaluate positively in that governance has repeatedly revised policies in order to accept and reflect discussions of civil society on improving the system, and improved legislation in order to secure the basis for legal delegation and systematic legitimacy of policies, and improved regulations to minimize infringement of basic rights that could be a problem when disclosing information. On the other hand, it is possible to evaluate negatively in that governance began to disclose details of disclosure at its discretion, and the Central Disease Control Headquarters of Korea did not feel the need for detailed guidelines and had not been active in communicating and consulting with other branches of government and group of experts in civil society on the protection of fundamental rights issues. In order to properly implement the disclosure system, not only in the covid-19 pandemic situation that has yet to be closed, but also in a similar situation that will come again, efforts are continuously required to realize constitutional principles and values such as democracy and rule of law in policy governance.

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참고문헌 (71)

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국회입법조사처 / 2020 / 코로나19 대응 종합보고서

김동택 / 2020 / 민주적 거버넌스 관점에서 본 한국의 코로나-19 대응체계의 특징

김석준 / 2002 / 거버넌스의 정치학 / 법문사

대한의사협회 / 2016 / 메르스 백서

보건복지부 / 2015 / 2015 메르스 백서 메르스로부터 교훈을 얻다

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