정보공개 거부처분을 둘러싼 법적 쟁점 : 정보의 부존재를 중심으로 :정보의 부존재를 중심으로

조성규

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저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第43號

발행연도: 2015.11

수록면: 83 - 109 (27page)

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우리나라 정보공개법제에서는 자기와 직접적인 이해관계가 없는 사안에 대해서도 ‘일반적’ 정보공개청구권이 인정된다. 이는 국민의 알권리의 보장, 행정의 민주성, 투명성의 보장이라는 공익적 관점에서의 장점도 있으나, 경우에 따라서는 사적인 이해관계의 해소를 목적으로 정보공개청구권을 남용하는 등 정보공개제도의 문제점으로 나타나기도 한다. 특히 근래 정보공개제도의 취지와 부합되지 않는 부적절한 정보공개청구가 빈번해지면서 행정청이 해당 정보를 보유ㆍ관리하지 않는다는 내용으로 정보의 부존재 통지를 하는 경우가 증가하고 있으며, 이에 대해 행정쟁송이 제기되는 경우 쟁송제기 요건의 미비를 이유로 쟁송을 각하하는 것이 행정쟁송 실무의 주류적 입장인 것으로 보인다.
정보공개법제에 있어서는 정보의 공개와 보호라는 양자의 법적 가치에 대한 적절한 조화를 통한 정보공개의 최적화를 도모하는 것이 중요하며, 그러한 최적화를 보장하기 위해서는 정보공개 여부와 관련한 행정청의 결정에 대한 사법통제의 문제 역시 중요한 의미를 갖는다. 그러한 점에서 정보의 존재 여부가 법적 분쟁이 됨에도 불구하고 행정청의 정보부존재 결정만으로 행정쟁송의 대상에게 배제되는 것은 타당하지 않다. 특히 쟁송제기요건이라는 관점에서 보더라도, 정보의 부존재 통지는 실질적으로는 정보의 부존재를 이유로 하는 정보공개거부처분이라고 보아야 한다. 이는 일반적 정보공개 청구권하에서 누구나 정보의 공개를 청구할 수 있는, 즉 신청권을 가진다는 점에서도 그러하다. 동시에 정보의 부존재를 권리보호의 필요성, 즉 협의의 소익의 관점에서 각하사유로 보고 있는 판례의 입장도 재검토가 필요하다. 협의의 소익은 처분성 및 원고적격이 인정되는 경우에는 원칙적으로 허용되어야 하는 요건인 동시에, 이는 사안에 따라 구체적으로 판단되어야 하는 것으로 소송의 허용성과 관련하여 일반화하기는 곤란하기 때문이다.
일반적 정보공개청구권이 인정되는 이상 정보의 공개청구에 대한 행정청의 결정에 대해서는 적어도 본안심사가 허용되어야 하는바, 행정청의 정보의 부존재를 결정ㆍ통지하였다는 사정만으로 처분성이나 법률상 이익이 부정되어 행정쟁송이 각하되어야 한다는 것은 정보공개법제 자체로서는 물론, 행정쟁송법적 관점에서도 타당하지 않다. 특히 정보의 부존재 통지가 쟁송의 대상이 되지 않는다는 결론은 정보공개 여부와 관련하여 사법적 통제의 대상이 되어야 할 행정청이 자기 스스로 쟁송의 제기요건의 충족 여부를 결정한다는 기이한 결과를 초래하게 된다. 따라서 행정청의 정보부존재의 통지에 대해서도 정보 부존재의 상황적 적법성 및 타당성에 대한 사법적 판단이 가능하도록 행정쟁송의 대상에 포함시켜 본안의 문제로 다루는 것이 타당하다.
동시에 정보공개법제는 정보의 공개청구 및 그에 대한 공개 여부의 결정이라는 제도적 틀만으로 그 실효성을 담보할 수는 없으며, 공개결정된 정보에 대한 충실하고 실질적인 공개의 이행이 담보되어야 한다. 그럼에도 현행법제는 이에 대한 입법적으로 흠결이 있는바, 궁극적으로는 입법적 해결이 필요하고 바람직하지만, 적어도 현행법제 하에서 쟁송의 인용에 대한 기속력 및 간접강제를 내용적으로 확대하는 것이 필요하다.

The right to know is a constitutional right of citizen, is given the right of active requester of information. Freedom of Information Act was introduced to the people"s right of access to information complied by public agencies as the materialization of the right to know. Therefore, a right to request information disclosure should be institutionalized to meet the realization of the rights of citizens to know.
In order to ensure the right to request information disclosure effectively, this paper seeks to raise two legal issues.
First, decision on the absence of the information of the administrative agency should be the subject of administrative proceedings as denial disposal of the requests for information disclosure. Because Official Information Disclosure Act in Korea guarantees the right to request information disclosure to every citizen irrespective of his profit(so-called general disclosure claims), as a result anyone who is denied information disclosure should be allowed the suits claiming the disclosure of information. The problem of the absence of information is to be understood as the merits of the lawsuit issue, not the litigation requirements. In this respect, the position of administrative litigation practice watching the absence of information on the subject of nonsuit should be reconsidered.
Second, it is necessary to be institutionalized means to ensure the effectiveness for the decision to disclose information by the administrative litigation. Because even if the disclosure denial was canceled by the administrative litigation, practical information disclosure in accordance with the cancellation decision does not occur, the right remedy by the administrative litigation is meaningless. Therefore, if the disclosure decision must be recognized also means to enforce the inspection and copying of information corresponding thereto. Ultimately, it is necessary to be solved by legislative, but according to the current law, to enlarge the indirect force article in Administrative Litigation Act.
In conclusion, information disclosure system is fulfilling its significance when the interests of data protection and realization of the right to know the people in harmony. For this, the institutionalization of the faithful judicial control to refuse disclosure is important.

#정보공개청구권 #정보공개소송 #정보공개거부처분 #정보의 부존재 #법률상 이익 #간접강제 #Information disclosure #Information of non-disclosure #Disclosure denial #Absenceof the information #Information disclosure litigation #Disclosure claims

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대법원 1990. 9. 28. 선고 89누8101 판결

국민이 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 없이 한 신청에 대하여는 행정청이 그 신청에 따르는 행정행위를 하지 아니하고 거부하였더라도 그 거부행위로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 아무런 영향도 주는 것이 아니므로, 그 거부행위를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고는 볼 수 없는 것인바, 건설부장관이 택지개발예정지
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대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두6001 판결

[1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률에 의한 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이지만, 전자적 형태로 보유·관리되는 정보의 경우에는, 그 정보가 청구인이 구하는 대로는 되어 있지 않다고 하더라도, 공개청구를 받은 공공기관이 공개청구대상정보의 기초자료를 전자적 형태로 보유·관리하고 있고, 당해 기관에서
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대법원 2004. 9. 23. 선고 2003두1370 판결

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대법원 1999. 9. 21. 선고 97누5114 판결

[1] 국민의 알 권리, 특히 국가정보에의 접근의 권리는 우리 헌법상 기본적으로 표현의 자유와 관련하여 인정되는 것으로 그 권리의 내용에는 일반 국민 누구나 국가에 대하여 보유·관리하고 있는 정보의 공개를 청구할 수 있는 이른바 일반적인 정보공개청구권이 포함되고, 이 청구권은 공공기관의정보공개에관한법률이 1998. 1. 1. 시행되기 전에는
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대법원 2004. 8. 20. 선고 2003두8302 판결

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대법원 2013. 1. 24. 선고 2010두18918 판결

[1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 `정보공개법’이라고 한다)에서 말하는 공개대상 정보는 정보 그 자체가 아닌 정보공개법 제2조 제1호에서 예시하고 있는 매체 등에 기록된 사항을 의미하고, 공개대상 정보는 원칙적으로 공개를 청구하는 자가 정보공개법 제10조 제1항 제2호에 따라 작성한 정보공개청구서의 기재내용에 의하여 특정되며, 만일 공개청구자가
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대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결

[1] 법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과 공개를 거부한 정보에 비공개대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있고 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 청구취지의 변경이 없더라도 공개가 가능한 정보에 관한 부분만의 일부취소를 명할 수
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대법원 2007. 6. 1. 선고 2006두20587 판결

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대법원 1992. 2. 13.자 91두47 결정

가. 신청에 대한 거부처분의 효력을 정지하더라도 거부처분이 없었던 것과 같은 상태 즉 거부처분이 있기 전의 신청시의 상태로 되돌아가는 데에 불과하고 행정청에게 신청에 따른 처분을 하여야 할 의무가 생기는 것이 아니므로, 거부처분의 효력정지는 그 거부처분으로 인하여 신청인에게 생길 손해를 방지하는 데에 아무런 소용이 없어 그 효력정지를 구할
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대법원 2014. 6. 12. 선고 2013두4309 판결

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대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결

[1] 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 정보공개를 구하는 자가 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 아니한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의
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대법원 2008. 11. 27. 선고 2005두15694 판결

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대법원 2003. 12. 12. 선고 2003두8050 판결

[1] 공공기관의정보공개에관한법률 제6조 제1항은 ``모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.``고 규정하고 있는데, 여기에서 말하는 국민에는 자연인은 물론 법인, 권리능력 없는 사단·재단도 포함되고, 법인, 권리능력 없는 사단·재단 등의 경우에는 설립목적을 불문하며, 한편 정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인
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대법원 2003. 3. 11. 선고 2001두6425 판결

[1] 국민의 정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인 권리이므로, 공공기관에 대하여 정보의 공개를 청구하였다가 공개거부처분을 받은 청구인은 행정소송을 통하여 그 공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다.
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서울행정법원 2005. 10. 12. 선고 2005구합10484 판결

알권리는 기본적으로 정신적 자유 영역인 표현의 자유 내지는 인간의 존엄성, 행복추구권 등에서 도출된 권리인 점, 정보공개청구제도는 국민이 국가·지방자치단체 등이 보유한 정보에 접근하여 그 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리로서 이로 인하여 국정에 대한 국민의 참여를 보장하기 위한 제도인 점, 지방자치단체에게 이러한 정보공개청구권이 인정되지
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대법원 1989. 11. 28. 선고 89누3892 판결

행정관청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 되기 위해서는 그 신청에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는데, 조합원의 임시총회소집 요구에 관한 노동조합법 제26조 제2항, 제3항은 행정관청의 노동조합에 대한 지도, 감독권을 규정한
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대법원 2007. 6. 1. 선고 2007두2555 판결

[1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제10조 제1항 제2호는 정보의 공개를 청구하는 자는 정보공개청구서에 `공개를 청구하는 정보의 내용’ 등을 기재할 것을 규정하고 있는바, 청구대상정보를 기재함에 있어서는 사회일반인의 관점에서 청구대상정보의 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정함을 요한다.
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