민간투자사업 공공성 확보를 위한 지방의회의 통제 강화방안 연구

박세훈

doi:10.31779/plj.22.4.202111.008

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자료유형: 학술저널

저자정보: 박세훈 (한국법제연구원)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제22권 제4호

발행연도: 2021.11

수록면: 207 - 238 (32page)

DOI: 10.31779/plj.22.4.202111.008

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민간투자사업은 민관협력(Public Private Partnership: PPP), 민자유치(Private Finance Initiative: PFI)의 형태로 이해되고 있으며 개념에 대해 명확하게 정의내리기는 어렵지만, 국가작용의 범주에 속해 있던 사회기반시설의 건설과 운영에 민간부분을 참여시켜 공공시설을 제공하는 제도로 이해된다. 이러한 민간투자사업은 민간의 자본과 우수한 기술을 공적인 영역인 도로ㆍ항만ㆍ철도ㆍ환경시설 등 사회기반시설 구축에 활용하여 국가 예산의 한계와 비효율성 등의 문제를 극복하고자 하였으며, 경제활성화 정책으로도 활용할 수 있는 장점이 있다. 우리나라의 민간투자사업은 영국의 PFI와 같은 제도를 우리나라 실정에 맞게 도입하였다. 1990년대 이전에는 대기업에 대한 특혜라는 인식과 법의 미비로 인하여 활발하게 이루어지지 못하였으나 문민정부의 적극적인 의지로 사회기반시설에 대한 민간 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충을 위해 1994년 「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법」이 제정되었으며, 1998년 「사회간접자본시설에 대한 민간투자법“으로 개정된 이후 2005에 현행 법률과 같은 「사회기반시설에 대한 민간투자법」으로 개정 운영되어 오고 있다.
민간투자사업에 대한 지방자치단체의 역할은 점점 더 중요해지고 있다. 2011년 의정부 경전철이 2017년 5월 27일 파산선고를 받은 바 있으며, 경상남도도 수요 예측 실패로 최소운영수입과 요금 미인상 차액 보전금 등을 포함하여 마창 대교에 543억 원을 지급한 사례가 있다. 이러한 재정적자를 완화하기 위해 도입한 민간투자사업제도가 오히려 재정적자를 발생시키는 요소가 되고 있다. 민간투자사업은 늘어나고 있어 지방자치단체가 사업시행자가 될 경우 해당사업에 대한 필요성과 수익성에 대한 판단에 신중을 기하여 문제점과 대안을 검토하여야 한다.
하지만 지방자치단체는 조례를 통해 민간투자사업에 관한 전반적인 사항을 규정하고 있으나, 세부적인 사항에까지는 조례의 규범력이 미치지 못하고 있다. 또한, 주민들이 복리 증진, 공공시설물의 설치, 지방자치단체의 예산이 투입됨에도 불구하고 지방자치단체의 통제 장치는 미흡하며, 대표적인 지방자치단체의 사무를 감시하고 통제하는 기구인 지방의회는 행정사무감사 등을 통해 사업 완료 후에야 견제할 수 있다.
따라서 정부의 민간투자사업의 장려, 사회기반시설 구축에 대한 국민적 요구 그리고 지방 분권화로 인한 지방자치단체의 권한이 강화되고 사무가 증가할 경우 민간투자사업이 더욱 증가할 것으로 보이며 민간투자사업의 통제의 하나의 방안으로 지방자치단체의 사무에 대한 감시와 통제 기능을 지닌 지방의회의 역할을 제고하는 방안을 제고 하고자 한다.
첫째, 민간투자사업의 지정 전 지방의회에 동의안을 제출하여 의결을 받도록 규정한다. ① 사업계획 위치가 당초 계획과 달리 다른 장소로 변경된 경우, ②사업대상지의 토지 또는 시설물의 면적이 100분의 30을 초과하여 증감하는 경우, ③ 총사업비(불변가격)가 100분의 30을 초과하여 증감할 때는 당초 동의안과 현저히 변경시키는 사유로 재동의를 받도록 한다.
둘째, 실시협약의 체결, 민간투자시설사업기본계획 또는 실시협약의 변경, 시행 중인 민간투자사업의 현황, 사용료 인상이 발생할 경우, 민간투자사업의 관리운영권에 대한 변경 사유가 발생하는 경우, 관리운영권 만료에 따른 관리이행계획을 수립하는 경우 지방의회에 보고하도록 조례에 규정한다.
셋째, 사용요금의 최초 결정 60일 전 지방의회의 의견을 청취하도록 하고 있고 운영 중 요금을 인상하는 때는 사전에 의견을 청취하도록 규정한다.
민간투자법이 민간의 자본을 유치하여 공익사업으로 「민법」의 계약법리, 사인의 기본권, 투자 대비 수익의 보장 등 민간의 이해관계를 존중하여야 할 것이다. 적어도 재정적자를 위해 도입된 제도에 의해 재정적자가 더욱 누적되지 않도록 사업계획에서 수요 예측 등을 면밀히 검토하여야 할 것이며, 집행기관의 감기 기관인 지방의회의 역할에 대한 제고 방안이 더욱 강구되어야 할 것이다.

Private participation projects were introduced to the Republic of Korea by adapting such a system as PFI from the United Kingdom for use in circumstances of Korea. Private participation projects had not been promoted actively due to public perception of such projects as special favor to large enterprises and the lack of relevant statutes until the 1990s when the civilian government at that time enthusiastically promoted private participation in infrastructure to expand infrastructure creatively and efficiently. As a result, the Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment Act was enacted in 1994, which was subsequently amended to the Act on Private Participation in Social Overhead Capital Infrastructure in 1998 and then to the Act on Public-Private Partnerships in Infrastructure in 2005 as currently in force.
Firstly, it shall be required to submit a plan for a private participation project to the relevant local council for consent and approval before designating any project as a private participation project. Furthermore, it shall be required to obtain re-consent to any significant change in the plan to which the local council initially consented if: (1) the location of the planned project site is changed to any place other than the initially planned site; (2) the area of the land for the project or structures in the project increases or decreases by more than 30 percent; or (3) the total project cost (based on constant price) increases or decreases by more than 30 percent.
Secondly, it shall be required by municipal ordinance to make a report to the local council on the conclusion of a concession agreement, an amendment to the basic plan for each private participation in infrastructure project or to each concession agreement, the status of each private participation project in progress, an increase in use charges, the occurrence of any event causing a change in the rights to manage and operate a private participation project, or the formulation of a management and performance plan following the expiration of the rights to manage and operate a private participation project.
Thirdly, it is required to seek the opinion of the local council at least 60 days before initially determining use charges, and thus it shall be also required to seek an opinion in advance when it is intended to increase charges while operating. Since the purpose of the Private Participation Act is to implement projects for public interest by inviting the participation of private capital, interests of the private sector shall be respected, as well as the jurisprudence on contracts under the Civil Act, fundamental rights of private persons, and the guarantee on return on investment. At least, it is necessary to scrupulously examine estimated demand, etc, in each project plan to avoid accumulation of more fiscal deficits by the system introduced to make up for fiscal deficits, and various measures shall be taken to enhance the role of local councils whose role is to watch their executive bodies.

#민간투자사업 #사회기반시설 #공공성 #지방자치단체 #지방의회 역할 제고 #Private participation project #infrastructure #public nature #local government #enhancement of the role of local councils

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김동희 / 2015 / 행정법론 / 박영사 :151

김철용 / 2017 / 행정법 / 고시계사 :263

최민수 / 2014 / 지방의회 운영 / 한국산업기술원 지방자치연구소

최송화 / 2002 / 공익론 / 서울대학교출판부

KDI 공공투자관리센터 / 2020 / 2020 민간투자사업 중장기 발전방향 연구

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