지방자치제도에서 새로운 지역자치조직의 가능성에 관한 일고

박홍섭

doi:10.30833/LTPR.2021.11.9.4.297

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자료유형: 학술저널

저자정보: 박홍섭 (한국장애인평생교육원)

저널정보: 한국법이론실무학회 법이론실무연구 법이론실무연구 제9권 제4호

발행연도: 2021.11

수록면: 297 - 359 (63page)

DOI: 10.30833/LTPR.2021.11.9.4.297

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이 연구는 ‘지역관리를 비롯한 지역운영 조직의 활동에 대해서 무임승차가 가능하다고 생각되는 서비스 제공에 대해서 수익에 따른 비용부담을 요구하는 것이 곤란하다는 점에 착안하여, 지역의 주민, 토지 소유자 등 상당수의 합의가 있는 경우에 한해서, 이러한 사람이 당연하게 가입해서 구성원이 되어, 비용을 부담하는 구조에 대해 법제도로서의 실현 가능성을 검토·검증했다.’
이 연구는 ‘공공조합으로서의 지역자치 조직’과 ‘특별 지방공공단체로서의 지역자치 조직’의 ‘기본적 제도설계’를 제시한다. 이때에 참고가 된 것은 ‘미국에서는 지방공공단체의 한 유형으로 특정목적을 위해서 임의로 설립되는 BID(Business Improvement District)/CID(Community Improvement District)라고 칭하는 제도’였다. BID는 상업·업무지구, CID는 주택지에서 주로 지역 토지·가옥 소유자의 신청에 의해 설립되며, 그 구역 내에서는 토지·가옥 소유자로부터 징수되는 부담금에 의해 그 지역의 도로, 보도, 공원, 개방공간(open space)의 유지관리나 미화, 치안유지, 마케팅, 시설 개선, 기타 소규모 개발사업 등이 행해지고 있다. BID의 제도는 도시계획의 분야에서 전부터 관심이 모아져 본격적인 법학연구의 대상이 되기 시작하고 있고, 최근에는 정부의 다양한 연구에서도 참조되고 있다.
이러한 BID를 참고로 ‘새로운 지역 자치조직’의 법제도를 구상하는 데 있어서 고색창연하고 이노베이션 능력이 부족한 인상을 주는 ‘공공조합’을 선택사항의 하나로 하는 것은 적절한가? 본고는 이러한 근본적인 문제를 생각하기 위해 공공조합을 포함하는 ‘기능적 자치’단체가 일본으로부터 활용되고 있으며, ‘기능적 자치’에 관한 논의가 활발히 이루어지고 있는 독일법을 참조하여 공공조합 내에서 ‘기능적 자치’의 기본적인 법구조를 일반적으로 밝히고자 하였다. 그리고 BID의 제도화에 있어서 기능적 자치를 이용하지 않았던 독일법에 대해, 국내에서 ‘새로운 지역 자치조직’을 공공조합 내지 기능적 자치단체로서 구상하는 것의 의의가 밝혀져야 할 것이다.
새로운 지역자치조직의 가능성에 관해 본 연구에서는 지역관리를 비롯한 지역운영 조직의 활동에 대해서 무임승차가 가능하다고 생각되는 서비스 제공에 대해서 수익에 따른 비용부담을 요구하는 것이 곤란하다는 점에 착안하여 지역주민, 토지소유자 등이 분위기를 조성하여 상당수의 동의가 있는 경우에 한해 이들이 당연히 가입하여 구성원이 되고 비용을 부담하는 구조에 대하여 법제도로서의 실현 가능성을 검토·검증하고, 기본적인 제도 설계의 구조를 정리했다. 도입을 위해서 구체적인 제도로서 입안할 때에는 지식의 축적이나 보다 심도 있는 검토가 요구되며, 특히 지역운영 조직활동의 내외 관계자로부터 이 시스템들을 구현하기 위한 요구와 제도 설계 시의 유의점, 그리고 우려되는 사항들을 포함하여 그 의견에 대한 충분한 청취와 토론이 이루어져야 한다.
앞으로 논의를 심화함에 있어 특히 주의해야 할 점으로서 여기서 검토해 온 지역자치조직은 개인의 의사에 관계없이 구성원으로서 가입해 비용을 부담하는 것을 요구하는 것인데, 본 연구에서도 최근 도시지역을 중심으로 지역의 주민이라도 자치회, 반상회 등에 가입을 희망하지 않는 사람은 증가하고 있으며, 이 개인들의 의견은 가능한 한 존중되어야 한다고 생각했지만, 이를 도입할 때 신중한 견해가 요구되어 왔다.
이 점에 대해서 본 연구에서는 이러한 우려를 감안하면서도 지역의 공적 공간에서 본래 개인의 의사에 따라 가입하는 것임에도 불구하고, 실태적으로는 마치 당연하게 가입하여 구성원이 될 의무가 존재하는 것처럼 운용되고 있는 단체도 있다는 것이 지적되고 있는 가운데, 오히려 여기서 검토해 온 지역자치조직은 개인의 의사에 관계없이 구성원으로서 당연히 가입하고 비용을 부담하는 단체에 대해서 적정한 틀이나 지역주민이나 구성원의 권리보장에 대해 필요한 규칙을 설정함으로써 이러한 단체의 본연의 자세의 합리화, 투명화를 도모한다고 생각해야 한다는 의견이 대세를 차지했다.
그리고 인구감소, 저출산 고령화의 진행 속에서 지역의 과제 해결, 글로벌한 도시 간 경쟁 속에서 지역의 양호한 환경이나 지역 가치의 유지·향상 등에 세심하게 임하는 요구가 높아지고 있는 점, 이러한 흐름은 앞으로도 계속되고, 가속화될 것으로 예상되며, 이러한 대응을 위해 합의를 형성하고 실천하는 주체가 기초적 자치단체가 아니라 보다 협력의 지역(연고)형 조직으로 이루어져 있으며, 그 역할을 충분히 수행할 수 있는 구조를 요구하는 요청이 있는 것에 대해 논의가 이루어져 지역의 주민, 토지 소유자 등의 권리보장을 충분히 배려하는 법제 하에서, 이 같은 지역자치 조직을 도입하는 것이 필요하다는 여러 가지 지적이 있었다.

This study focuses on the fact that it is difficult to request a cost burden based on revenue for the provision of services that are considered to be free-riding for the activities of local management organizations, including local management. I reviewed and verified the feasibility of the legal system for a structure in which such persons naturally join, become members, and bear the costs only when there is an agreement from the government.
This study presents the ‘basic institutional design’ of ‘local autonomy organization as a public union’ and ‘local autonomy organization as a special local public organization’. At this time, reference was made to ‘a system called BID (Business Improvement District)/CID (Community Improvement District) that is arbitrarily established for a specific purpose as a type of local public organization in the United States’. The BID is established in commercial and business districts, and the CID is established mainly by application of local land and house owners in residential areas, open space maintenance, beautification, policing, marketing, facility improvement, and other small-scale development projects are being carried out. The BID system has been attracting attention in the field of urban planning and is starting to be the subject of full-scale legal research.
In designing the legal system of a ‘new local self-governing organization’ with reference to this BID, is it appropriate to select a ‘public union’ as one of the options, which gives the impression that it lacks innovation and innovative ability? In order to consider this fundamental problem, this paper refers to the German law where ‘functional self-government’ organizations including public unions are being used from Japan, and ‘functional self-government’ is actively discussed in the case of ‘functional autonomy’ within public cooperatives. It was intended to reveal the basic legal structure of And, despite the German law that did not use functional autonomy in the institutionalization of BID, the significance of designing a “new local autonomous organization” as a public cooperative or functional self-governing body in Japan should be clarified.
Regarding the possibility of a new local self-governing organization, this study started by paying attention to the fact that it is difficult to request a cost burden based on revenue for the services that are considered to be free-riding for the activities of local management organizations, including regional management. A review and verify the feasibility of the legal system for a structure in which local residents, landowners, etc. create an atmosphere and only if there is a significant amount of consent, they will naturally join and become members and bear expenses. Accumulation of knowledge or more in-depth review is required when drafting a specific system for introduction. In particular, it includes the requirements for implementing these systems from internal and external stakeholders in the local operation and organizational activities, considerations during system design, and concerns. Therefore, there should be sufficient listening and discussion of their opinions.
As a point to be particularly careful in furthering the discussion in the future, the local self-governing organizations reviewed here require members to join and bear the costs regardless of individual will. In this study as well, in recent years, especially in urban areas, the number of people who do not wish to join local residents’ associations or neighborhood associations, even among local residents, is increasing.
In this study, considering these concerns, in spite of the fact that membership is originally based on individual will in the local public space, in reality, it is operated as if the obligation to join and become a member exists. It is pointed out that there are groups. In the midst of this, rather, the local self-governing organizations reviewed here set an appropriate framework for organizations that naturally join and bear expenses as members regardless of individual will, or rules necessary for guaranteeing the rights of local residents or members. By doing so, the opinion that it should be thought that rationalization and transparency of the original attitude of these organizations should be made became a popular opinion. In addition, as the population declines, fertility and aging progress, there is a growing demand for meticulous work to solve local problems and maintain/improve a good local environment and regional values amid global competition among cities. This trend is expected to continue and accelerate in the future, and for this response, the entity that forms and implements consensus is not the basic self-governing body, but rather the regional (linked)-type organization of cooperation. Furthermore, it is necessary to introduce such a local autonomous organization under a legal system that fully considers the protection of the rights of local residents and landowners, as there is a discussion about the request for a structure that can sufficiently perform the role of such an organization. There were several opinions about it.

#지방자치 #공공조합 #지역자치조직 #협동단체 #민주적 정당성 #local autonomy #public cooperatives #local self-governing organizations #cooperatives #democratic legitimacy

국문초록
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 지방자치제도에 대한 기본인식과 검토의 방향성
Ⅲ. 공공조합으로서의 지역자치조직
Ⅳ. 지역자치조직 관련 쟁점의 고찰
Ⅴ. 기능적 자치, 자율적 정당성의 법적 평가
Ⅵ. 향후 논의 심화의 필요성: 결론을 대신하여
참고문헌
ABSTRACT

참고문헌 (105)

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강기홍 / 2015 / 독일법상 지방자치단체의 자치조직권 / 서울법학 22(3):85~130

강인태 / 2020 / 지방의회에서의 법제사법위원회 구성논의의 문제점에 대한 법적 고찰 - 지방자치단체 조례의 법체계 정합성 및 완결성 강화를 위한 논의를 중심으로 - / 지방자치법연구 20(2):103~138

권경선 / 2017 / 보장국가에서 지방자치권의 의미와 보장방향 - 자치입법권을 중심으로 - / 지방자치법연구 17(2):47~78

김명식 / 2015 / 지방자치의 본질과 자치입법권에 관한 재고찰 / 공법학연구 16(4):69~94

김봉철 / 2014 / 한국과 독일의 지방자치법상 지방의회의 통제권의 비교법적 고찰과 그 시사점 / 지방자치법연구 14(1):37~62

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