집회신고에 대한 행정법적 고찰

박균성

doi:10.31779/plj.20.3.201911.008

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저자정보: 박균성 (경희대)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제20권 제4호

발행연도: 2019.11

수록면: 205 - 227 (23page)

DOI: 10.31779/plj.20.3.201911.008

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그 동안 집회의 신고에 대한 헌법적 연구는 많았다. 이에 반하여 집회의 신고에 대한 행정법적 연구는 있기는 하지만, 충분하지 못했다. 특히 집회신고의 요건, 요건의 심사 방식, 법적 성질 및 효력에 대하여 견해의 대립도 있고, 그에 관한 이론적 검토에도 미진한 부분이 적지 않다. 이러한 점에 비추어 이 글에서는 집회신고를 일반 신고이론의 기초하에 행정법적 관점에 중점을 두고 연구하는 것으로 한다.
집회신고는 다음과 같은 이유에서 정보제공적 신고로 보는 것이 타당하다. 첫째, 집회신고와 별도로 금지통고제도가 존재하는 것은 집회가 금지된 것이 아니라는 것을 전제로 한다. 둘째, 집회를 금지된 행위로 보는 것은 필요 이상으로 집회의 자유를 제한하는 것이다. 집회를 금지된 행위로 전제해야 할 정도의 공익상 필요는 없다. 셋째, 집회신고를 금지해제적 신고로 보는 것은 집회의 자유와 집회허가제 금지를 규정한 헌법 제21조의 취지에 맞지 않는다.
헌법 제21조 제2항의 “허가”는 집회에 대한 일반적 금지와 행정청의 실질적 심사에 의한 해제행위를 본질적 요소로 보는 것이 타당하다. 따라서 행정법상 허가뿐만 아니라 수리를 요하는 신고로서의 집회신고도 헌법 제21조 제2항의 “허가”로서 금지된다고 보는 것이 타당하다. 자기완결적 금지해제적 집회신고는 헌법 제21조 제2항의 “허가”에는 해당하지 않지만, 집회의 자유의 보장이라는 점에 비추어 보면 바람직하지는 않다고 보는 것이 타당하다.
집회신고가 금지해제적 신고가 아니고 정보제공적 신고인 점에 비추어 신고의무불이행에 대해서는 과태료를 부과하는 것이 집회신고의 본질에 합치한다. 또한, 일반적으로 정보제공적 신고의무 위반과 같이 행정목적을 간접적으로 침해하는 행위에 대하여는 과태료를 부과하는 것이 타당하다.
집회신고는 자기완결적 신고이므로 집회신고의 요건에 대해서는 실질적 심사가 인정되지 않고, 형식적 심사만 하여야 한다. 금지통고의 요건은 집회신고의 요건이 아니므로 경찰관청은 집회신고요건 심사시 금지통고요건에 대해 심사할 권한이 없다. 신고서 기재 사항을 보완하지 아니하였다는 사유 또는 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 선신고가 있다는 사유만으로 금지통고를 하는 것은 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 반할 소지가 있다.
집시법령상의 신고절차에 관한 규정은 행정절차법상의 신고절차규정에 대한 특별규정이다. 따라서, 집시법상 규정되어 있지 않은 신고절차에 대하여는 행정절차법이 적용된다.
이러한 집회신고의 본질을 규명한 후 집회신고의 본질에 합당하게 집시법을 개정하여야 할 것이다.

This study aims to examine an assembly report(declaration) based on the general theory of report from an administrative law perspective. It is reasonable to consider an assembly report as an informative report for the following reasons: First, the existence of a ban notification system is based on the premise that assembly are not prohibited. Second, considering assemblies as prohibited acts is to restrict the freedom of assembly more than necessary. Necessity of public interest is not required enough to presuppose that assembly is a prohibited act. Third, considering a assembly report as an injunctive report does not fit the purpose of Article 21 of the Constitution of the Republic of Korea( hereinafter referred to as Constitution), which provides freedom of assembly and the prohibition of assembly permission.
The “permission” of Article 21(2) of the Constitution makes sense to regard the general prohibition on assembly and the release by the actual administrative examination as essential elements. It is therefore reasonable to consider that not only administrative permits but also assembly reports as reports requiring acceptances are prohibited as “permissions” under the Article 21(2) of the Constitution. While self-completed and ban-released assembly reports do not fall under the “permission” of article 21, paragraph 2 of the Constitution, it is undesirable in view of the guarantee of freedom of assembly.
In view of the fact that the assembly report is not ban-released report but informative report, the imposing administrative penalty for defection to report is consistent with the nature of the assembly report. In addition, it is generally reasonable to impose administrative penalties for acts indirectly infringing on administrative purposes, such as violations of informational reporting obligations.
Since the assembly report is self-completed report, the substantial examination for requirements of assembly report is not allowed. But only formal examination for them can be done. The regulations on reporting procedures under the Assembly and Demonstration Act are special provisions on the reporting procedures under the Administrative Procedure Act. Therefore, the Administrative Procedures Act applies to reporting procedures not provided for in the Assembly and Demonstration Act. After identifying the nature of the assembly reports, the Assembly and Demonstration Act should be amended in accordance with the nature of the assembly report.

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참고문헌 (31)

참고문헌 신청

강태수 / 2011 / 집회의 자유의 보호영역과 허가 금지 / 경희법학 46(4):257~295

구형근 / 2010 / 집시법상 집회와 시위에 관한 법적 고찰 - 제한조치와 한계를 중심으로 - / 토지공법연구 48:317~340

김봉철 / 2013 / 협력적 관점에서 본 집시법상 사전적 신고의무 / 토지공법연구 63:289~310

김용섭 / 2012 / 원격평생교육시설 신고 및 그 수리거부 遠隔平生敎育施設申告 및 그 受理拒否 / 행정판례연구 17(2):51~110

김종서 / 2010 / 집시법의 몇 가지 문제점 - 집회의 개념, 사전신고제, 야간옥외집회 금지에 관하여 - / 법학연구 13(3):147~178

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[1] 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상
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[1] 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이
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헌법재판소 1994. 4. 28. 선고 91헌바14 전원재판부〔합헌 · 각하〕

가. 헌법소원심판의 전제가 된 당해 사건의 항소심(抗訴審)절차에서 위헌 여부의 심판제청신청이 기각되었는데도 이에 대하여 헌법소원심판을 청구하지 아니하고 있다가, 또다시 같은 항소심(抗訴審)절차에서 같은 법률조항(法律條項)에 관하여 동일한 사유를 이유로 위헌 여부의 심판제청을 하고 그것이 기각되자 헌법소원심판청구를 한 경우, 이는 헌
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헌법재판소 2001. 5. 31. 선고 2000헌바43,52(병합) 전원재판부

가. 내용규제 그 자체가 아니거나 내용규제의 효과를 초래하는 것이 아니라면 헌법 제21조 제2항의 금지된 "허가"에는 해당되지 않는다. 한편, 헌법 제21조 제3항은 통신·방송의 시설기준을 법률로 정하도록 규정하여 일정한 방송시설기준을 구비한 자에 대해서만 방송사업을 허가하는 허가제가 허용될 여지를 주는 한편 행정부에 의한 방송사업허가제의
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대법원 1991. 4. 9. 선고 90도2435 판결

가. 대학생들이 학교 강당에서 개최중이던 범국민대토론회에 참석하려던 국회의원인 피고인이 학교당국과 경찰의 출입금지조치로 토론회에 참석할 수 없게 되자 학생대표들을 통하여 토론회의 참석자들에게 자기가 토론회에 참석할 수 없게 된 사유와 당시 이른바 시국사건으로 구속되어 자신이 변호를 맡고 있던 학생의 옥중근황 등을 전달하였는데 위 집회를 마친
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대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결

[1] [다수의견] 건축법에서 인·허가의제 제도를 둔 취지는, 인·허가의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인·허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다.
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대법원 2013. 3. 28. 선고 2011도2393 판결

[1] 집회 및 시위에 관한 법률(이하 `집시법’이라고 한다)이 옥외집회에 관하여 신고제도와 아울러 일정한 경우 그 적용을 배제하는 규정을 둔 취지는, 신고에 의하여 옥외집회의 성격과 규모 등을 미리 파악함으로써 적법한 옥외집회를 보호함과 동시에 행정관청에 옥외집회에 관한 구체적인 정보를 제공함으로써 타인의 기본권 침해를 예방하고 공공의 안녕질서를 유지하기
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대법원 1998. 4. 24. 선고 97도3121 판결

체육시설의설치·이용에관한법률 제10조, 제11조, 제22조, 같은법시행규칙 제8조 및 제25조의 각 규정에 의하면, 체육시설업은 등록체육시설업과 신고체육시설업으로 나누어지고, 당구장업과 같은 신고체육시설업을 하고자 하는 자는 체육시설업의 종류별로 같은법시행규칙이 정하는 해당 시설을 갖추어 소정의 양식에 따라 신고서를 제출하는 방식으로 시
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대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결

[1] 구 장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 `구 장사법’이라 한다) 제14조 제1항, 구 장사 등에 관한 법률 시행규칙(2008. 5. 26. 보건복지가족부령 제15호로 전부 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 [별지 제7호 서식] 을 종합하
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대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 전원합의체 판결

[1] [다수의견] 공무원인 교원의 경우에도 정치적 표현의 자유가 보장되어야 하지만, 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법정신과 관련 법령의 취지에 비추어 정치적 표현의 자유는 일정한 범위 내에서 제한될 수밖에 없고, 이는 헌법에 의하여 신분이 보장되는 공무원인 교원이 감수하여야 하는 한계이다. 더구나 공무원인 교원의 정치적 표현행
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헌법재판소 2009. 9. 24. 선고 2008헌가25 전원재판부

가. (1) 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 위헌의견 헌법 제21조 제2항은, 집회에 대한 허가제는 집회에 대한 검열제와 마찬가지이므로 이를 절대적으로 금지하겠다는 헌법개정권력자인 국민들의 헌법가치적 합의이며 헌법적 결단이다. 또한 위 조항은 헌법 자체에
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대법원 2000. 5. 26. 선고 99다37382 판결

[1] 1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문 개정된 구 수산업법(1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것)은 제2조 제7호에서 입어자의 정의 규정을 새로 두어 "입어자라 함은 제44조의 규정에 의하여 어업의 신고를 한 자로서 공동어업권이 설정되기 전부터 당해 수면에서 계속적으로 수산동식물을 포획·채취하여 온 사
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서울고등법원 1998. 12. 29. 선고 98누11290 판결

[1] 헌법 제21조 제1항은 모든 국민에게 집회·결사의 자유가 있음을 선언하고 있고, 제2항에서는 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니함을 명백히 하고 있고, 한편 집회및시위에관한법률 제6조 제1항에서는 옥외집회 또는 시위를 주최하고자 하는 자로 하여금 관할 경찰서장에게 그에 관한 소정의 신고서를 제출하도록 하고 있는데 그 취지는 신
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