전력판매부문 자유화정책의 파급효과 분석 및 시장구조 적정화 연구

김현제

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자료유형: 연구보고서

저자정보: 김현제

저널정보: 에너지경제연구원 에너지경제연구원 연구보고서 에너지경제연구원 연구보고서 05-06

발행연도: 2005.12

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1. 연구필요성 및 목적
국내 전력산업은 1999년 전력산업 구조개편 기본계획이 마련된 이후 발전경쟁을 시작으로 시장자유화의 첫걸음을 내딛었다. 전력시장의 자유화와 규제완화를 위해 발전자회사의 설립, 전력거래소의 운영과 전문규제기관의 구축으로 전력산업에 초보적 단계의 경쟁을 도입하게 된 것이다. 그러나 전력시장 자유화에 대한 일부 이익집단의 반대와 자유화정책 추진 의지의 상실로 인해 완전한 소매경쟁 단계로의 이행이라는 최종적인 목표를 달성하지 못한 채 현재까지 전력시장 자유화정책은 표류하고 있다. 전력시장에 대한 전면적인 경쟁체제의 확대는 당분간 기대하기 힘들 것으로 보인다.
국내 전력산업의 구조개편 작업이 중단되고 있는 현시점에도 영국, 호주, 노르웨이, 미국의 일부 주를 중심으로 소비자에게 더 많은 혜택을 보장하기 위해 전력시장 자유화의 범위를 점차 확대해 나가고 있다. 즉 소비자에게 저렴하게 양질의 서비스를 제공하기 위해 기존 전력시장의 개선 및 소비자 선택권의 확대를 지속적으로 추진하고 있다. 그리고 전력시장 자유화의 추진실적에 대한 평가 작업을 통해 전력시장의 경쟁체제와 시장개방에 대한 보완작업이 이루어지고 있다.
본 연구는 2003년 12월 전기사업법 개정으로 구역전기사업이라는 새로운 제도가 도입되면서 대두된 전력판매부문 자유화 정책의 파급효과를 분석하고 적정한 시장구조를 모색하는데 있다. 하지만 전력시장의 자유화정책이 제대로 정착되지 않은 상태에서 제도의 파급효과를 분석하고 적정한 시장구조를 논의하는 것은 시기상조라고 할 수 있다. 따라서 해외 전력시장의 소매경쟁 추진 성과를 바탕으로 구역전기사업을 포함한 국내 전력시장에서의 자유화정책에 대한 제반 문제점과 향후 소매경쟁 추진을 위한 정책적 고려사항을 검토하는데 본 연구의 주된 목적이 있다.
2. 내용 요약
본 연구는 연구제목에서 의도하는 바와는 달리 연구방향을 약간 수정하여 다음과 같은 내용을 포함하고 있다. 우선 일반적인 소매경쟁에 대한 필요성이나 해외의 소매경쟁 추진 현황을 간략하게 살펴보고, 국내 전력시장의 소매경쟁 도입을 위한 기존 분석내용을 검토하였다. 주요한 관련 연구는 우선 한전의 배전부문 분할에 대한 에너지경제연구원(2001)의 연구, 소매경쟁의 도입과 배전분할에 대한 PWC Consulting(2002)의 용역, 소비자선택권 확대를 위한 추진일정과 향후 과제에 대한 Freehills Consortium(2002)의 용역, 판매사업 관련 검토사항을 다룬 전력거래소(2002)의 내부보고서, 직접구매 도입 및 배전분할 대비 배전/판매부문 요금전략에 대한 기초전력공학공동연구소(2003)의 연구 등을 들 수 있다.
그리고 전력판매부문 자유화 정책과 관련하여 구역전기사업의 의미와 추진현황에 대해 정리하였다. 아울러 해외 전력시장에서의 자유화 정책의 추진성과 및 실적에 대한 평가사례를 소개하면서 시사점을 도출하고자 시도하였다. 그리고 해외시장의 경험을 바탕으로 소매경쟁 추진 시 고려해야 하는 시장개방 전략, 소비자보호, 유인규제 방안, 관련 법 및 제도의 보완 등에 대해 살펴보면서 국내 전력시장에 대한 시사점을 정리하였다.
3. 연구결과 및 정책제언
현재 추진되고 있는 구역전기사업은 전력시장에 새로운 사업자가 등장한다는 차원에서 긍정적인 측면이 있지만 구역전기사업에 대한 부정적인 시각도 엄연히 존재함으로 사업의 초기단계인 현 시점에 정부당국의 재평가 작업이 필요하다. 다수의 소비자를 상대로 하는 에너지사업의 특성상 제대로 사업이 추진되지 않을 경우 여러 가지 문제점이 제기될 수 있다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.
해외 전력시장의 경험을 바탕으로 시장개방화 정책이 추진되면서 부각되고 있는 판매부문에서의 주요 이슈와 소매경쟁을 위한 검토사항으로 판매사업자의 시장 참여, 소비자선택권 확대의 추진, 소비자 보호, 소매시장에 대한 규제, 가상적 소비자선택권 등이 있다. 이러한 이슈들과 더불어 소매경쟁을 도입하는데 있어 정책적으로 검토해야 할 사항을 다시 재정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 우선 소매경쟁에 대한 정의와 소매경쟁 추진방식에 대한 정책방향을 정립해야 한다. 둘째, 소비자선택권 확대 추진일정을 제시해야 한다. 셋째, 소매시장의 경쟁체제 구축에 대한 방안이다. 넷째, 소비자선택권을 행사하는 최종소비자에게 부과하는 요금이 결정되어야 한다. 다섯째, 비자유화 고객 혹은 소비자선택권을 행사하지 않은 고객에 대해서는 표준적인 기본 서비스를 제공해야 할 것이다. 여섯째, 좌초비용의 회수이다. 일곱째, 신규 판매사업자에 대한 허가기준이 설정되어야 한다. 여덟째, 소비자의 공급자변경에 대한 규정이다. 아홉째, 소비자조합의 시장참여 허용 여부이다. 열째, 소비자의 선택권 행사를 위한 정보제공 등이 있다.
PJM 전력시장을 포함한 해외 전력시장의 사례분석에 의하면 전력시장의 자유화 및 규제완화의 목표는 단순히 KWh 당 요금 얼마를 축소하는데 있는 것이 아니라 소비자의 생활양식에 맞는 편안하고 비용효율적인 서비스를 제공하는 것이다. 즉 소비자의 관심이 가격보다는 가치에 두어져 있음을 인식하는 것이 중요하다. 공급신뢰도와 양질의 서비스에 대한 소비자의 욕구는 다양하기 때문에 소비자의 필요에 따라 다양한 공급조건을 제시하는 것이 요구된다. 규제당국도 이러한 시장의 변화에 맞추어 그동안 통합적인 서비스 제공에 대한 규제 마인드에서 벗어나 순수 독점적인 네트워크부문의 규제에만 주안을 두는 것이 필요하다.
또한 전력시장 자유화의 편익 추정을 통해 전력시장 자유화 정책의 정당성을 밝히고, 보다 경쟁적인 전력시장으로 발전할 수 있도록 하는 다음 단계의 정책 추진이 가능하게 될 것이다. 그리고 해외 전력시장의 자유화정책 추진과정에서 발생한 다양한 문제점과 대응방안을 검토하여 국내 전력시장의 자유화 정책을 추진하는데 있어 교훈을 삼을 수 있을 것이다.

1. Research Purpose
In 1999, the Basic Plan for the Electricity Industry Restructuring was released by the Ministry of Commerce, Industry and Energy. It was a historical moment of the Korean Electric Industry. There were huge advancements toward market liberalization and deregulation. Six generating companies were separated from the generation sector of KEPCO. The Korea Power Exchange(KPX) and Electricity Committee were established as a independent system/market operator and regulatory body, respectively. But no further market liberalization has been implemented since the declaration of no separation in the KEPCO's distribution sector.
In the revised Electricity Law in December 2003, District Electric Power Business (DEPB) can participate in the electricity market as a special entity which provides electricity and heat with consumers within the specific service area. The DEPB should have their own distribution network and generating facility. An introduction of new participants into the electricity market may increase competition, but DEPB projects have some difficulties of economic viability and consumer protection. Six entities have already earned the license for the DEPB as of November 2005. Hence, it should be reevaluated before many DEPBs enter into the electricity market. And policy directions should be prepared for retail market liberalization.
2. Summary
This study attempted to investigate a necessity of retail competition and experiences of foreign countries. Also several researches about distribution separation and retail competition timetable such as KEEI(2001), PWC Consulting(2002), and Freehills Consortium(2002) were surveyed. There were pros and cons in the current DEPB policy. Hence the effects of DEPB should be reviewed in the context of electric industry restructuring and market liberalization. In order to evaluate the performance of electricity market, the Competitiveness Indicator designed by the OXERA(Oxford Economic Research Associates) were used. Besides, a survey of PJM(Pennsylvania-New Jersey-Maryland) electric market was also introduced. Based upon these foreign experiences, 10 policy issues were considered to develop full retail market liberalization in the near future.
3. Research Results and Policy Suggestions
There are totally different views of introducing the DEPB into the Korean electricity market. The DEPB has positive effects; enlargement of Distributed Generation, increment of competition in electricity market, and environment improvement. But its economical efficiency mostly depends on current electric tariff system, so it could become a kind of stranded costs after the electricity market liberalization and a revision of electric tariff system. More comprehensive studies on the DEPB should be needed.
According to the evaluation results through the Competitiveness Indicator by the OXERA, UK has the most competitive electricity market in the world. In the meantime, the Korean electricity market should be needed energy polices toward a competitive and efficient market. Above all things, the electric industry restructuring plan, which was designed in the year of 1999 and has been delayed, must resume as soon as possible.
From a brief survey of PJM electric market and other electricity markets, it is believed that one of the final goals of market liberalization is not to save a penny per KWh. Consumers want more convenient and cost-effective services from their service providers. It is common that price doesn't really matter, but consumers put more emphasis on value. Under the competitive market environment, consumers want more options for their services with the reliability of supply. Utilities and retail service providers should provide them with diverse choices of services such as product differentiation, real time pricing, demand response program, green power, and so on. In addition, regulator should focus on the regulation of monopoly services, not the regulation of the integrated services in the energy supply chain.
It is very important to quantify the benefits of market deregulation. Even though proper data sets are not available, preliminary estimates of restructuring benefits could be used as a good explanation for implementing market liberalization policies. We can probably utilize these benefits to persuade opponents against electric industry restructuring.
We can find out several issues related to market deregulation and retail competition from the advanced electricity markets. Those issues are introduction of new retailers into the retail market, enlargement of consumer choices, consumer protection, performance-based regulation, virtual consumer choices, etc. In the process of electric industry restructuring, these problems should be addressed and prepared in advance to make retail market fully liberalized.
Finally, this study tried to answer some issues based upon the previous experiences of foreign energy markets, however, further researches on electricity market liberalization should be needed to tackle all of them in detail and to establish a reasonable proposal of full retail competition.

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