중앙은행 제재에 대한 국제법적 검토: 중앙은행의 국제법상 지위와 주권면제 법리를 중심으로

정세정

doi:10.18703/silj.2024.12.31.2.209

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자료유형: 학술저널

저자정보: 정세정 (산업통상자원부)

저널정보: 서울국제법연구원 서울국제법연구 서울국제법연구 제31권 제2호(통권 제61호)

발행연도: 2024.12

수록면: 209 - 250 (42page)

DOI: 10.18703/silj.2024.12.31.2.209

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중앙은행의 기능은 곧 국가의 기능으로 볼 수 있는바, 중앙은행에 대해서는 주권면제 법리가 적용된다는 논의가 있어 왔다. 최근 ICJ Iranian Assets 사건에서는 이란 중앙은행의 국제법적 지위가 다투어졌으나, 중앙은행에 대한 주권면제 법리 위반에 대해서는 판단이 이루어지지 않았다.
중앙은행은 외환보유액을 통해 환율 안정, 국제신용, 지급결제시스템 유지 및 국가 긴급 상황에 대응할 수 있다. 이에 따라 미국 등 주요국은 제재조치의 실효성을 확보하기 위해 제재대상국가의 중앙은행에 대해 제재조치를 취해 왔다. 그간 중앙은행 제재는 자산동결을 통해 소유권의 행사를 제한하는 방식으로 진행되어 왔고, 몰수 등 소유권을 이전하거나 박탈하는 경우는 드물었다. 그런데 중앙은행에 대한 제재 중에는 동결된 자산에 대한 처분이라는 적극적 조치가 수반되는 경우가 있다. 특히 최근 EU는 동결된 러시아 중앙은행 자산으로부터 발생한 수익에 대해 러시아의 주권적 자산(sovereign assets)을 구성하지 않으므로 자산동결이 해제된 이후라도 러시아 중앙은행에 지급할 필요가 없다고 하면서, 동결자산 수익을 이전받아 우크라이나 관련 기금에 배분했다.
이와 같은 러시아 중앙은행 제재에 대해서는 러시아의 행위가 대세적 의무(erga omnes)를 위반했다는 전제에서 피해국이 아닌 국가들도 대응조치를 취할수 있고, 사법절차에 의해 제재조치가 이루어지지 않는 이상 러시아로서는 주권면제를 향유할 수 없다는 논리가 유력하게 주장된다. 이러한 논리에 따르면 러시아는 국제법상 우크라이나에게 배상의무를 부담하기 때문에 자산 몰수는 배상책임의 일환으로 정당화될 수 있다.
그러나 러시아 중앙은행의 원금으로부터 발생한 수익은 러시아에 귀속된다고 보아야 하는바, 이와 같이 수익을 처분한 행위는 러시아 자산을 몰수한 것으로 평가해야 한다. EU가 동결자산으로부터 발생한 수익은 러시아의 주권적 자산이 아니라고 명시한 것은 이와 같은 논란을 방지하기 위한 취지로 보이나, 원금이 러시아의 주권적 자산인 이상 원금으로부터 발생한 수익도 러시아의 주권적 자산에 해당한다고 볼 것이다.
EU는 동결자산으로부터 발생한 수익의 처분은 몰수가 아니고, 사법절차에 의하지 않았으므로 강제조치 면제도 적용되지 않는다는 견지에서 이와 같은 조치를 취한 것으로 보인다. 그러나 이는 러시아 중앙은행에 귀속되는 수익을 처분한 행위로서 몰수에 해당하는바, 다만 사법절차에 의하지 않은 방식이므로 강제조치 면제 법리는 적용되지 않는다고 해석된다. 이러한 실행은 일방제재가 단순한 현상동결 수준이 아니라 소유권 변경을 통한 현상변경까지도 가능하며, 이에 대해서는 강제조치 면제 법리를 적용하지 않겠다는 적극적인 입장으로 선회하고 있는 것으로 보인다. 이는 국제사회가 책임성을 강조하며 주권면제법리에 대해 심각하게 고민하기 시작했다는 점을 방증한다. 특히 대세적 의무 위반과 관련된 제재조치에 대해서는 주권 면제를 적용하지 않는 것이 바람직하다는 방향으로 국제사회의 인식이 전환되고 있는 것으로도 평가할 수 있다.

The functions of central banks can be viewed as state functions, leading to discussions about applying the doctrine of sovereign immunity to central banks. In the recent ICJ Iranian Assets case, while Iran’s central bank’s status under international law was contested, the Court did not make a determination regarding violations of sovereign immunity principles concerning central banks.
Central banks can maintain exchange rate stability, international credit, payment settlement systems, and respond to national emergencies through foreign exchange reserves. Accordingly, major countries including the United States have imposed sanctions on target countries’ central banks to ensure the effectiveness of their sanctions regimes. Historically, central bank sanctions have primarily restricted the exercise of ownership rights through asset freezing, with rare instances of ownership transfer or deprivation through confiscation. However, some sanctions against central banks involve active measures regarding the disposition of frozen assets. Notably, the EU recently distributed profits generated from frozen Russian central bank assets to Ukraine-related funds, arguing that such profits do not constitute Russia’s sovereign assets and thus need not be returned to the Russian central bank even after the asset freeze is lifted.
Regarding these sanctions against the Russian central bank, it is strongly argued that non-injured states can take countermeasures because Russia’s actions violated erga omnes obligations, and Russia cannot enjoy sovereign immunity unless sanctions are implemented through judicial procedures. Following this logic, asset confiscation could be justified as part of reparation obligations, as Russia bears responsibility under international law to compensate Ukraine.
However, profits generated from the Russian central bank’s principal should be considered as belonging to Russia, and thus the disposition of such profits should be evaluated as confiscation of Russian assets. While the EU’s explicit statement that profits from frozen assets do not constitute Russia’s sovereign assets appears intended to prevent such controversy, given that the principal is Russia’s sovereign asset, profits generated from it should also be considered Russian sovereign assets.
The EU appears to have taken this measure from the position that disposing of profits from frozen assets does not constitute confiscation and, as it was not done through judicial procedures, immunity from enforcement measures does not apply. However, this action should be interpreted as confiscation of profits attributable to the Russian central bank, though immunity from enforcement measures does not apply as it was not implemented through judicial procedures. This practice indicates a shift toward a more proactive stance where unilateral sanctions can enable not only the freezing of the status quo but also changes to the status quo through ownership transfer, and where immunity from enforcement measures will not apply in such cases. This demonstrates that the international community has begun to seriously reconsider sovereign immunity principles while emphasizing accountability. In particular, this can be evaluated as reflecting a shift in international perception toward the desirability of not applying sovereign immunity to sanctions related to violations of erga omnes obligations.

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