고려시대 全羅道의 운영구조와 성격

하태규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 하태규 (전북대학교)

저널정보: 호남사학회 역사학연구 역사학연구 제63호

발행연도: 2016.8

수록면: 29 - 66 (38page)

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고려시대 전라도는 현종 9년(1018) 성립되었다. 이는 성종 14년 설치한 10 중에서 강남도와 해양도를 합친 것이다. 고려시대 전라도는 오늘날의 전라남북도, 광주광역시, 제주도를 포함하는 지역으로 2목(牧), 2부(府), 18군(郡), 81현(縣)을 관할하는 광역의 행정구역을 이루었고, 행정체계상 전주목과 나주목을 각각 계수관(界首官)으로 하는 영군현(領郡縣)과 속군현(屬郡縣)으로 이어지는 영속관계를 형성하였다. 일반적인 업무는 지방의 군현과 중앙 사이에 직첩관계가 형성되어 있었으나, 계수관이 상표진하, 향공선상, 외옥수 추검 등 다양한 업무를 담당하면서 지방 군현과 중앙을 연결하는 중간행정기구의 역할을 하였다. 따라서 계수관이었던 전주와 나주는 각각 대등성을 갖는 중간 행정기구의 위상을 갖고 있었다. 고려는 전라도에 안찰사(按察使)를 비롯하여 다양한 사명지임(使命之任)을 파견하여 지방의 수령을 감찰하고 민생을 살펴 지방을 통제하였고, 예종대 이후 5도양계가 수립되면서부터 안찰사가 지방 운영의 대표적 사명지임이 되었다. 전라도에 안찰사가 파견된 사례는 전라도가 성립된 뒤 100년이 지난 예종 13년에 처음 나타지만, 그 이전부터 안찰사 파견되었을 가능성은 부정할 수 없다. 전라도 안찰사는 계수관 이하 수령에 대한 감찰과 민생을 순찰하는 임무를 수행하였고, 이에 따라 안찰사가 관장하였던 전라도의 성격은 정치적으로 행정기관보다는 감찰기관의 성격이 강하였을 것으로 보인다. 고려시대 안찰사는 충렬왕 2년 안렴사(按廉使)로 고쳐지고 그 기능이 강화되어 점차 도의 업무를 총괄하는 장관의 성격을 지니게 되었다. 이러한 추세 속에서 마침내 전라도는 전주에 안렴사영을 둔 행정기관이 되어 지방과 중앙을 연결하는 상급 지방통치기구로서 위상을 갖게 된 것으로 보인다.

Jeollado(全羅道) was established at Hyeonjong(顯宗) 10 years in Koryo Dynasty, which combined by Gangnamdo(江南道) and Heayangdo(海陽道). The Jeollado had governed the 2 Moks(牧), 2 Bus(府), 18 Guns(郡), 81 Hyeons(縣) as a wide administrative district included today’s North and South Jeolla provinces, Gwangju and Jeju. On the administrative system, the possessive relationship was connected by the Yeonggun-hyeon(領郡縣) and Sokgun-hyeon(屬郡縣) that controlled by Gyaesu-gwans(界首官) of Jeonju-mok and Naju-mok respectively. The direct relationship between the central government and the local government was formed by charging management works by the Gyaesu-gwan, witch played a role as a bridge between the central and local government. So the Jeonju and Naju had the status of middle administration and also had an equal political relationship. The central government of Koryo Dynasty sent different Samyeongji-im(使命之任) like Anchal-sa(按察使) to the Jeollado. And the Anchal-sa controlled the local government by supervising the local officials and investigating mass condition. With the establishment of the 5 do-Yanggyae(5道兩界), the Anchal-sa had become the representative Samyeongji-im of the regional ruling. Although the first case about sending the Anchal-sa(按察使) to the Jeollado appeared at Yejong(睿宗) 13 years, but there is a possibility which sending the Anchal-sa before that time. The Anchal-sa of Jeollado charged management works by supervising the local officials who were below the Gyaesu-gwans and investigating mass condition. For this reason, the Jeollado ruled by the Anchal-sa has a stronger character of the supervisory organ than the administrative organ, politically. The Anchal-sa had been changed to the Anryeom-sa(按廉使) in King Chungnyeol(忠烈王) 2 years. The function of it had been strengthened and gradually the Anryeom-sa had a character of generalizing everything of the Jeollado as governor. Along with this trend, the Jeollado as an administrative organ with the Anchal-sa camp(按廉使營) had a status of local administrative institution between the central and local government.

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