신종 감염병 피해에 대한 국가배상책임- 메르스 판결의 쟁점 분석 및 평가와 코로나19 소송의 전망을 중심으로 -

김학수

doi:https://doi.org/10.36532/kulri.2022.106.483

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저자정보: 김학수 (순천대학교)

저널정보: 고려대학교 법학연구원 고려법학 고려법학 제106호

발행연도: 2022.9

수록면: 483 - 548 (66page)

DOI: https://doi.org/10.36532/kulri.2022.106.483

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메르스 국가배상판결을 살핀 결과, 신종플루, 메르스에 이어, 코로나19에 이르기까지 신종 감염병의 창궐로 끊임없이 국민 건강과 일상생활을 위협하는 가운데, 이러한 신종 감염병에 대한 국가손해배상책임에 대한 합리적 기준을 기대하였으나, 감염병에 대한 국가손해배상책임의 기준이 일관되지 않아 혼란을 야기할 수 있다. 따라서 메르스 감염병 피해 국가배상청구소송의 주요쟁점에 대한 판결을 평가하고 향후 코로나19 등 유사 소송에서 국가배상책임의 승소 가능성을 전망하여 보았다. 1. 메르스 감염병 피해에 대하여 최근 국가의 손해배상책임을 부정한 대법원 판결(대법원 2022.6.25. 선고 2020다221136 판결과 대법원 2019.3.14., 선고 2018다249667 판결)과 2) 감염병에 있어 국가의 손해배상책임을 인정한 대법원 판결(대법원 2019.3.14, 선고 2018다223825 판결)도 살펴보았다. 신종 감염병이라는 특수한 상황에서 피해자 보호를 위한 일관되고 합리적인 기준이 정립되지 않은 것으로 메르스 사태 이후 현재 전 세계는 코로나19 팬데믹 상황이 장기화되고 있는 시점에서, 이후 유사한 형태의 분쟁이 발생할 수밖에 없고, 메르스 사태와 코로나19 팬데믹을 과정을 겪으면서 국민의 행정수요와 맞물려 국가 및 방역당국, 지방자치단체의 감염병 대응에 대한 책임은 건국 이래로 새로운 국면을 맞이한 계기가 될 것이다. 따라서 향후 국가는 감염병 예방 및 관리에 관한 보다 강력하고 효율적인 대응체계를 마련할 필요성이 있으며, 특히 방역체계의 확립(상시화)을 위해 관련 실무지침을 지속적으로 보완・정비해 나가면서 국가의 공중보건위기 대비 체계를 점검해야 할 것이다. 더불어 국가배상책임에 대한 해석 개념으로 과실개념의 객관화, 조직과실의 수용, 입증책임의 완화, 국가배상책임의 자기책임설적 입장 등에 관한 지금까지의 축적된 논의를 바탕으로 현행 국가배상법상 구성요건의 합리적 조정이 필요하다. 또한 감염병에 대한 국가의 책임에 대한 명확한 기준을 마련하는 등 감염병 예방과 관리에 대한 법률상의 미비점을 지속적으로 보완하는 차원에서 적극적인 국회의 입법을 통하여 국가배상책임의 내용을 강화하고 구체화해가는 것이 중요한 과제가 될 것이다. 다만, 기본권인 국가배상청구권의 실현을 위한 법개정은 현실문제(코로나19 피해 대책)에 직면하여 공론화 과정을 거친 경우에 비로소 개정논의가 이루어질 수 있고, 학자들의 기왕의 논의와 축적된 성과는 그 타당성에도 불구하고 작금의 정치현실상 정치과정에서 반영되기가 쉽지 않다. 그러한 점에서 법원의 판결은 중요한 의미를 갖는다. 법원은 감염병 예방 및 관리영역에서도 국가배상책임 판례의 축적을 통해 쟁점사항과 그 기준, 책임 범위에 대하여 명확히 제시하여야 하며, 법원 역시 국가로서 감염병 피해자의 권익보호에 적극적인 역할을 도모하여야 할 책무가 막중하므로, 향후 코로나19 배상사건에서는 메르스 감염피해 기각판결의 다수에서 발견되는 국가의 책임제한(면책) 사유를 엄격하게 심사하여야 할 것이다. 즉, 소송실무상 국민이 국가배상청구권을 제대로 행사하기 위해서는 많은 시간과 노력이 소요된다는 점에서 무엇보다 용이한 법리적 접근이 가장 필요하다. 2. 한편, 코로나19 등 향후 신종 감염병 소송에 대한 전망하여 보자면, 최근 서울중앙지방법원 2022.7.12. 선고 2015가합17444 판결, 대법원 2022.6.25. 선고 2020다221136 판결(104번 환자 사건), 대법원 2019.3.14., 선고 2018다249667 판결(38번 환자 사건) 등 에서와 같이, 현행법체계와 그동안의 법원의 태도가 유지된다면, 코로나19 감염병 등 신종감염병 피해에 대한 피해자의 국가배상책임의 인정여부는 결국 다음과 같은 쟁점에서 승패가 좌우될 것으로 예상된다. (1) 코로나19 확산과 관련한 국가의 과실 여부와 그로 인한 감염 및 사망 등 결과와의 인과관계 입증 여부가 핵심쟁점이 될 것이며, (2) 환자 사망 당시 코로나19 관련 정부 대응 지침(방역수칙 등)이 어떠하였는지, 정부의 대응이 감염병예방법, 검역법 등 관련 법률과 상위 지침에 부합하였는지 등 위주의 내용 판단을 거쳐, 만약 고의 · 과실에 의한 위반사항이 발생하였다면 국가의 과실(비율)을 얼마나 인정할지도 관건이 될 것이다. 다만, (3) 메르스 사태와는 달리 이번 코로나19의 경우, 국가배상 사안에서 예측되는 점은 첫째, 메르스 사태 당시 국가 등으로서도 감염병 대비 방역체계가 충분히 구축되지 못한 상황에서 급작스러운 감염병 창궐시 발생한 각종 분쟁에 대한 법원의 판단은 대체로 국가조치 등 미숙한 대응에 따른 과실에 대하여 일정부분 책임을 제한하는 의도에서 국가 측에 면책의 기회를 주면서도, 일부 사안의 경우, 초기대응이 객관적으로 부실한 부분이 존재하고 상대적으로 이른바 ‘우월한 증명력’을 갖췄다면 법원이 국가의 과실을 일부 인정한 것으로 평가하지만 둘째, 코로나19의 경우에는 과거의 경험 비추어 국가가 선제적으로 고지하고 각종 지침상 대응이 다소 미흡하다고 하더라도 ‘중대한 과실’이 있다고 보기 어려울 수도 있으며, (4) 현행 국가배상책임법상 국가의 과실로 코로나19에 감염되어 중증도 피해, 사망 등 개별 구체적 피해가 발생하였다는 이러한 두 가지 요건을 충족하고 입증하는 것이 쉽지는 않을 것으로 예상된다. 다만, 피해자의 입장에서는 일부라도 구체적으로 입증할 수 있다면 재판에서 일부 인용의 방법으로 승소 가능성을 엿볼 수 있을 것으로 전망한다.

When examining the state compensation judgment on MERS, although reasonable standards on state liability for infectious diseases were expected due to the outbreak of emerging infectious diseases, including swine flu, MERS, and COVID-19, constantly threatening public health and daily life, the standards are inconsistent, which may cause confusion. Therefore, the issues and related legal principles of the MERS infectious disease damage claims were reviewed, and the future possibility of winning against the state liability in similar lawsuits such as COVID-19 was predicted. 1. The recent Supreme Court judgment that denied the state liability for damages from the MERS infectious diseases (Supreme Court Judgment 2020da221136 on June 25, 2022 and Supreme Court Judgment 2018da249667 on March 14, 2019) and 2) the Supreme Court judgment that recognized the state liability for the infectious diseases (Supreme Court Judgment 2018da223825 on March 14, 2019) were also examined. Since a consistent and reasonable standard for protecting victims in the special situation of emerging infectious diseases has not been established, a similar type of conflict is inevitable at a time when the COVID-19 pandemic situation around the world is prolonged after the MERS outbreak. As the country experienced the MERS outbreak and the COVID-19 pandemic, the responsibility of the state, quarantine authorities, and local governments for responding to infectious diseases in line with the public's administrative demand will be an opportunity to enter a new phase since the founding of this country. Therefore, in the future, the state needs to establish a stronger and more efficient response system for the prevention and management of infectious diseases, and in particular for the establishment of a quarantine system (making constant), the system for preparing for the public health crisis should be checked by continuously supplementing and maintaining related working guidelines. Together, based on the accumulated discussion on the objectification of the concept of negligence as an interpretation concept of the state liability for compensation, acceptance of organizational negligence, alleviating burden of proof, and the self-responsibility position of the state liability for compensation, reasonable adjustment of the elements of the current state compensation law is necessary. In addition, it will be an important task to strengthen and materialize the contents of state liability through active legislation in the National Assembly to continuously supplement legal deficiencies in the prevention and management of infectious diseases, such as establishing clear standards for the state responsibility for infectious diseases. However, the revision of the law for the realization of the right to claim state compensation, which is a basic right, can be discussed only when it has undergone a public debate in the face of real problems (COVID-19 damage countermeasures), and despite the validity, it is not easy to reflect in the current political process. In that respect, the court's decision has an important meaning. The court should clearly present issues, standards, and scope of liability through accumulation of state compensation cases in the field of prevention and management of infectious diseases. As the court has a heavy responsibility as the state to play an active role in protecting the rights and interests of victims of infectious diseases, in future cases of compensation for COVID-19, it will be necessary to strictly examine the reasons for limiting state liability (immunity) found in many judgments of dismissing MERS infection damages. That is to say, an easy legal approach is most needed above all in that it takes a lot of time and effort for the citizens to properly exercise their right to claim state compensation in litigation practice. 2. On the other hand, when the prospect of litigation for emerging infectious diseases such as COVID-19 is looked at, as seen in the recent the Seoul Central District Court Judgment 2015gahap17444 on July 12, 2022, the Supreme Court Judgment 2020da221136 on June 25, 2022 (case of the 104th patient), the Supreme Court Judgment 2018da249667 on March 14, 2019 (case of the 38th patient), the outcome of whether or not the state compensation liability for damage caused by emerging infectious diseases such as COVID-19 is recognized is expected to depend on the following issues: (1) The key issue will be whether or not the state is negligent in relation to the spread of COVID-19 and whether to prove a causal relationship with the consequences such as infection and death, (2) The key will also be how much the government's negligence (ratio) will be recognized if violations by intention or negligence occur, after judging the contents of the government response guidelines (such as quarantine rules) related to COVID-19 at the time of the patient's death, and whether the government's response was in accordance with related laws such as the Infectious Disease Prevention Act and Quarantine Act and higher guidelines, However, (3) unlike the MERS outbreak, in the case of COVID-19, what is expected in the case of state compensation is that: First, the state at the time of the MERS outbreak was not able to establish a sufficient quarantine system against infectious diseases, and various court judgments on disputes generally give the state an opportunity of immunity with the intention of limiting liability for negligence resulting from immature responses such as state measures, but in some cases, the initial response is objectively poor. And if it has relatively so-called 'superior proof', it is evaluated that the court has partially acknowledged the state's negligence. Second, in the case of COVID-19, it may be difficult to say that there is "significant negligence" even if the government preemptively notifies it in light of past experiences and responds to various guidelines. (4) Under the current State Compensation Liability Act, it is not expected to be easy to satisfy and prove these two requirements that individual specific damages such as severe damage and death occurred due to the negligence of the state. However, from the victim's point of view, if it can be proved at least part of it in detail, it is expected that the possibility of winning the case will be seen through the method of partial citation in the trial.

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