헌법상 지방자치권의 제도적 보장을 위한 수단으로서 '지방자치단체 헌법소원

김남철

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김남철 (연세대학교)

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제20권 제4호

발행연도: 2020.1

수록면: 133 - 160 (28page)

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헌법이 보장하는 지방자치권은 ‘일차적’으로, 그리고 ‘궁극적’으로는 ‘국가의 입법권 행사’를 통하여 보장되는 것이기 때문에, 입법은 지방자치를 형성하는 데 가장 중요한 역할을 한다. 하지만 현재에도 국가법령의 대부분은 국가위주로 구성되어 있다. 그렇지만 국가법령의 입법과정에서 지방자치단체가 참여할 수 있는 기회는 별로 없다. 그리고 지방자치단체에게는 지방자치권 침해문제를 제기를 할 수 있는 사법적인 수단이 없다. 이러한 상황에서 ‘지방자치에 대한 제도적 보장’ 이론은 한낱 이론에 머무를 수밖에 없다. 정부에서는 자치분권위원회를 비롯한 사무이양과 관련된 정부위원회를 설치하여 사무이양을 추진해 왔지만 여기에도 일정한 한계가 있다. 이러한 상황에서 국가법령으로부터 직접 지방자치권을 보호함으로써 지방자치를 획기적으로 발전시키기 위해서는 독일의 ‘지방자치단체 헌법소원’을 도입할 필요가 있다. 왜냐하면 이는 전적으로 ‘헌법 제117조(독일의 경우 기본법 제28조 제2항)에 의한 지방자치권 보장’을 위한 것이기 때문이다. 즉 제도적 보장 이론은 국가입법권에 의한 지방자치권 침해를 방지하기 위한 이론이고, 이를 위한 별도의 쟁송수단이 바로 지방자치단체 헌법소원이라는 것이다. 우리나라는 현재 지방자치단체가 항고소송을 제기하거나 헌법소송으로서 권한쟁의심판을 청구하는 것 이외의 별도의 자치권 보호수단이 마련되어 있지 않다. 그런데 지방자치단체가 항고소송을 제기할 수 있다고 하더라도 우리 헌법 제107조는 구체적 규범통제를 채택하고 있기 때문에 처분과 관련하여 국가법령의 위헌 여부를 간접적으로만 통제할 수 있을 뿐이다. 권한쟁의심판은 기본적으로는 국가기관 간의 권한을 둘러싼 분쟁을 해결하기 위한 제도라는 점에서 지방자치권을 보호하는 수단으로서는 한계가 있다. 독일 ‘지방자치단체 헌법소원’은 입법에 의한 기본법 제28조 제2항의 지방자치권 침해를 이유로 하는 지방자치단체 헌법소원(독일 기본법 제93조 제1항 제4b호)이다. 지방자치단체 헌법소원은 ‘법률이 기본법 제28조 제2항에 따른 지방자치권을 침해’하였음을 이유로 지방자치단체 또는 지방자치단체연합이 청구하는 헌법소원으로서, 주법의 경우에는 주헌법재판소에 소원을 청구할 수 없는 경우에만 허용된다. 다툼의 대상은 오로지 ‘기본법 제28조 제2항의 지방자치권의 침해’이다. 즉 헌법소원을 청구하는 지방자치단체는 법률이 지방자치권 제한의 한계를 넘어 기본법 제28조 제2항에서 보호하는 지방자치권의 핵심영역 또는 주변영역을 침해하였음을 주장하여야 한다. 우리나라에 지방자치단체 헌법소원이 도입되면, 헌법이 보장하는 지방자치제도가 무엇인지, 구체적으로 어떠한 자치고권들이, 어느 정도로 보장되는지, 특히 자치고권의 핵심영역은 어떠한 기준으로 판단할 것인지, 주변영역의 제한은 어떠한 기준이나 요건 하에서 허용될 수 있는지 등이 주로 심의의 대상이 될 것이다. 이로써 제도적 보장 이론의 내용이 보다 명확하게 정립되고, 구체적인 사무배분의 헌법상의 원칙이나 기준들도 보다 발전적으로 정립될 수 있을 것이다. 그리고 지방자치단체 헌법소원의 도입은 국가법령의 입법과정에서 지방자치단체의 참여가 강화되는 효과도 가져올 것이다. 도입방식과 관련하여 헌법개정이 필요하다는 입장과 헌법재판소법 개정으로 가능하다는 입장으로 견해가 나뉘는데, 지방자치권은 기본권과 유사하지만 기본권은 아니기 때문에 헌법과 헌법재판소법이 개정이 필요하다. 소송요건이나 대상 등은 기본적으로는 독일의 제도와 동일하게 하면 될 것이나, 다만 지방4대협의체나 전국적 연합체도 청구할 수 있도록 청구인적격을 확대하는 것을 적극적으로 고려할 필요가 있다.

Da das verfassungsrechtlich garantierte gemeindliche Selbstverwaltungsrecht erst und endlich durch die staatliche Gesetzgebung gewahrleistet wird, spielen die staatliche Gesetze am wichtigste Rolle in der Gestaltung der gemeindlichen Selbstverwaltung. Aber die meisten wichtigen Angelegenheiten in den staatlichen Gesetze werden vom Staat durchgefuhrt und den Gemeinden kaum die Chacen gegeben, in der staatlichen Gesetzgebungsverfahren teilzunehmen. Ferner haben die Gemeinden keine Rechtsbehelfe gegen den Eingriff der Selbstverwalungsrecht durch die Gesetze. In dieser Situation hat zwar die Regierung durch ihre Komitee die Ubergabe der staatliche Angelegenheiten nach den Gemeinden versucht, aber gibt es auch bestimmte Gerenzen. Deswegen braucht zur Zeit die Einfuhrung der deutschen Kommunalbeschwerde, um von der staatlichen Gesetzgebung das institutionell garantierte Selbstverwaltungsrecht nach Art.117 Abs.1 Koreanischer Verfassung(Art.28 Abs.2 GG bei Deutschland) direkt zu sichern. Im Monent konnen die Gemeinden zwar die Anfechtungsklage am Gericht oder die Kompetenzstreitsklage am Verfassungsgericht aufstellen, aber haben die Anfechtungsklage wegen der konkreten Normenkontrolle nach Art.107 Koreanischer Verfassung und die Kompetenzstreitsklage wegen Kompetenzstreit zwischen dem Staat und den Gemeinden bestimmte Grenzen als das Rechtsschutzmittel fur das Selbsrverwaltungsrecht. Die deutschen Kommunalverfassungsbeschwerde ist das Rechtsschutzmittel fur Art.28 Abs.2 GG(Art.93 Abs.1 Nr.4b GG). Sie ist eine Verfassungsbeschwerde von Gemeinden und Gemeindeverbanden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach Artikel 28 durch ein Gesetz, bei Landesgesetzen jedoch nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. Wenn die Kommunalverfassungsbeschwerde in Korea eingefuhrt wird, dann werden in dieser Beschwerde z.B. die Bedeutung und den Inhalt der Selbstverwaltung, die Gewahrleistungsihhalt, den Schutzbereich(Kernbereich und Randbereich) und die Beschrankungsgrenzen der Selbstverwatungshoheiten als Streitgegenstand behandelt, und damit konnen der Inhalt der Theorie von institutioneller Garantie und die verfassungsrechtlichen Grundsatzen und Maßstaben uber die Aufgabenteilung klarer festgelegt und weiter entwickelt werden. Und die Einfuhrung der Kommunalverfassungsbeschwerde wird zur Verstarkung der Beteiligung der Gemeinden an der staatlichen Gesetzgebungsverfahren beitragen. Um die Kommunalverfassungsbeschwerde einzufuhren, muß zuerst die Verfassung, und danach das Verfassungsgerichtsgesetz geandert werden. Die Zulassigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde durfen fast gleich wie das deutsche System formuliert werden, aber darf jedoch die Parteifahigkeit etwa so erweitert werden, daß 4 kommunale Verbande unter bestimmten Bedingungen auch die Beschwerde aufstellen konnen.

#지방자치 #제도적 보장 #권한쟁의심판 #국가입법에 의한 지방자치권 침해 #지방자치단체 헌법소원

참고문헌 (33)

참고문헌 신청

클라우스 슈티히 / 2001 / 독일헌법재판론 –독일 연방헌법재판소의 지위 절차재판- / 미리

최성환 / 2019 / 지방자치단체의 분쟁해결을 위한 헌법소송절차에 관한 연구-권한쟁의심판과헌법소원심판을 중심으로-

헌법재판소 / 2015 / 헌법재판실무제요

강명희 / 2019 / 자치입법권의 한계와 확대방안 / 법제 686:140~170

김기진 / 1998 / 지방자치단체의 사법적 구제 –기관소송과 권한쟁의를 중심으로 / 연세법학연구 5(1):103

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