행정행위의 명확성원칙에 관한 연구 ― 독일행정절차법 제37조 제1항의 해석론을 중심으로 ―

김봉철

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저자정보: 김봉철

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第43輯第3號

발행연도: 2015.2

수록면: 305 - 327 (23page)

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법치국가의 원리로부터 도출되는 법적 명확성과 법적 안정성은 법률의 명확성뿐만 아니라 행정행위의 명확성도 요구하고 있다. 행정행위의 명확성원칙은 행정행위의 적법요건을 구성하며 행정청의 자의적인 해석 및 집행을 방지하여 행정행위의 상대방에게 예측가능성을 부여하는 역할을 수행한다.행정행위의 명확성원칙의 내용을 행정행위의 내용적 명확성에 그 중심을 두고 있는 우리와는 달리 독일의 이론과 판례는 행정행위의 명확성원칙의 내용으로서 행정행위의 내용적 명확성(규율내용의 명확성)에 관한 논의를 넘어 행정행위로서의 법적 성질의 명확성, 행정행위의 상대방의 명확성까지 확장하고 있다. 이는 일방적이고 고권적인 법적 효과를 가지는 행정작용인 행정행위를 법적 안정성과 법적 명확성의 관점에서 엄격하게 심사하기 위함이다.행정행위의 명확성원칙의 구체적 내용으로서 행정행위로서의 법적 성질의 명확성은 행정청이 상대방에게 자신의 행위가 행정행위에 해당하는 것을 명확히 해야 한다는 것이다. 행정행위의 상대방의 명확성은 행정행위의 수범자가 누구인지를 명확하게 할 것을 요구하는 원칙이다. 그리고 마지막으로 행정행위의 명확성원칙의 핵심적 내용이자 명확성심사의 주된 대상으로서의 규율내용의 명확성은 행정청의 의사가 상대방에게 명확하게 인식되고, 그 내용에 모순이 없어야 한다는 것을 의미한다.다시 말해 행정행위의 명확성의 원칙은 행정청의 행정작용인 행정행위의 상대방이 행정행위의 규율내용을 충분히 인지하여 이 내용에 따라 그 상대방이 행위하고 대처할 수 있는 가능성을 가지는 것을 넘어, 행정청의 행정작용의 상대방이 누구인지의 여부와 그 행정작용이 행정행위로서의 성질을 가지기 때문에 개별·구체적으로 작용하여 자신에 대해 고권적으로 작용한다는 것을 인식할 수 있는 충분한 가능성이 있어야 한다는 것을 그 내용으로 한다.법률은 고려될 수 있는 사실관계를 예측하여 규율해야 하기 때문에 그 본질적 속성상 다소간의 포괄성·추상성을 가지나, 이와 달리 행정행위는 원칙적으로 구체적인 사실관계에서의 특정인을 규율한다. 따라서 행정행위의 명확성은 법률의 명확성보다 더욱 강화된 명확성요건을 충족할 것이 요구되기 때문에 법률의 명확성을 판단하는 심사기준이 그대로 행정행위의 명확성을 판단하는 심사기준으로 적용될 수 없다. 행정행위의 명확성원칙은 법률의 명확성원칙보다 더욱 강화된 명확성요건을 충족할 것이 요구된다.이러한 관점에서 볼 때 행정행위의 명확성원칙의 충족여부를 행정행위의 현실적인 수범자로서의 행정행위의 상대방이 아닌 추상적인 사회통념이나 가설적인 통상인을 기준으로 판단할 수는 없다. 행정행위의 해석을 통한 행정행위의 불명확성의 제거도 구체적 사실관계에서 현존하는 수범자로서의 상대방의 해석가능성을 전제로 판단되어야 한다. 법관은 일반인보다 더 높은 수준의 지적 능력과 법인식능력을 가진다. 따라서 법관의 해석을 통해서만 행정행위의 명확성이 사후적으로 확보될 수 있다면 이러한 행정행위도 행정행위의 명확성요건을 충족하지 못한 것이다.

Die aus dem Rechtsstaatsprinzip stammenden Rechtsklarheit und die Rechtssicherheit verlangen nicht nur die Bestimmtheit des Gesetzes, sondern auch die des Verwaltungsaktes. Der Bestimmtheitsgrundsatz des Verwaltungsaktes bildet eine der Rechtsmäßigkeitsvoraussetzungen des Verwaltungsaktes. Zudem gewährt dieser Grundsatz dem Adressaten eines Verwaltungsaktes die Vorhersehbarkeit, indem er die willkürliche Auslegung und Vollstreckung durch die Verwaltungsbehörde verhindert.Bezüglich der Inhalte des Bestimmtheitsgrundsatzes des Verwaltungsaktes behandeln die koreanische juristische Lehre und die koreanische Rechtsprechung schwerpunktmäßig die inhaltliche Bestimmtheit des Verwaltungsaktes. Im Vergleich dazu behandeln die deutsche juristische Lehre und die deutsche Rechtsprechung als Inhalte des Bestimmtheitsgrundsatzes des Verwaltungsaktes nicht nur die inhaltliche Bestimmtheit des Verwaltungsaktes (die Bestimmtheit des Regelungsinhaltes), sondern auch die Bestimmtheit des Regelungsadressaten und die Bestimmtheit des Verwaltungsakt-Charakters. Damit wird beabsichtigt, dass der Verwaltungsakt im Hinblick auf die Rechtsklarheit und die Rechtssicherheit intensiv überprüft wird, der als Verwaltungshandeln die Einseitigkeit und die hoheitliche Rechtswirkung besitzt.Die Bestimmtheit des Verwaltungsakt-Charakters als konkreter Inhalt des Bestimmtheitsgrundsatzes des Verwaltungsaktes bedeutet, dass die Verwaltungsbehörde dem Regelungsadressaten ausdrücklich zeigen muss, sie erlasse ihm den Verwaltungsakt. Die Bestimmtheit des Regelungsadressaten verlangt, wer der Regelungsadressat des Verwaltungsaktes ist. Und schließlich bedeutet die Bestimmtheit des Regelungsinhaltes als wesentlicher Bestandteil des Bestimmtheitsgrundsatzes des Verwaltungsaktes, die aus Sicht der Bestimmtheit des Verwaltungsaktes überwiegend überprüft wird, dass der Wille der Verwaltungsbehörde dem Regelungsadressat zweifellos erkannt werden muss und die Inhalte des Verwaltungsaktes nicht widersprechend sind.In anderen Worten hat der Bestimmtheitsgrundsatz des Verwaltungsaktes den folgenden Inhalt: Der Regelungsadressat eines Verwaltungsaktes muss die Möglichkeit haben, Regelungsinhalte des Verwaltungsaktes zu erkennen. Zudem muss er die Möglichkeit haben, zu erkennen, dass es sich bei dem Verwaltungshandeln dem Inhalt nach um einen Verwaltungsakt handelt und dagegen eine geeignete Maßnahme zu treffen. Darüber hinaus muss es bekannt gegeben werden, wer der Regelungsadressat ist. Und schließlich muss dem Regelungsadressat erkennbar sein, dass das Verwaltungshandeln auf ihn einseitig und hoheitlich einwirkt, weil das Verwaltungshandeln eine Verwaltungsaktqualität besizt.Das Gesetz besitzt wegen seiner wesentlichen Eigenschaft eine gewisse Umfangreichheit und Abstraktheit, weil es die in Betracht zu ziehenden Sachverhältnissen allgemein regeln muss. Dagegen regelt der Verwaltungsakt grundsätzlich eine bestimmte Person in konkreten Sachverhältnissen. Daher darf der bei der Beurteilung der Gesetzesbestimmtheit zu anwendenden Prüfungsmaßstab auf die Beurteilung der Bestimmtheit des Verwaltungsaktes nicht angewendet werden. Der Bestimmtheitsgrundsatz des Verwaltungsaktes verlangt im Vergleich zu dem Bestimmtheitsgrundsatz des Gesetzes noch mehr Präzisierung.In dieser Hinsicht darf die (Un)bestimmtheit des Verwaltungsaktes nicht nach der abstrakt anerkannten Sozialidee oder der hypothetischen Allgemeinheit, sondern muss nach der tatsächlichen Person als Regelungsadressat des Verwaltungsaktes beurteilt werden. Die Klarstellung eines unbestimmten Verwaltungsaktes durch die Auslegungsmethode soll nach der Auslegungsmöglichkeit des tatsächlichen Regelungsadressaten im konkreten Einzelfall beurteilt werden. Die Richter besitzen mehr Verstandeskraft und rechtliche Erkenntnisfähigkeit als die Allgemeinheit. Daher ist ein solch

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[1] 행정절차법 제24조 제1항이 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하도록 규정한 것은 처분내용의 명확성을 확보하고 처분의 존부에 관한 다툼을 방지하기 위한 것이라 할 것인바, 그와 같은 행정절차법의 규정 취지를 감안하여 보면, 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경
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