국가정책 주민투표제도에 관한 헌법정책론 : 참여․숙의민주주의 이론을 중심으로 :참여․숙의민주주의 이론을 중심으로

윤성현

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자료유형: 학술저널

저자정보: 윤성현 (한양대)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제18권 제3호

발행연도: 2017.8

수록면: 281 - 310 (30page)

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주민투표제도는 기본적으로 지방의 정책을 지방의 주민들이 스스로 결정하도록 하는 공동체의 의사결정원리이다. 과거에 헌법상 민주주의 원리는 국가 수준의 문제이고 지방은 국가행정의 연장으로서 민주주의 원리가 적용될 필요성이 크지 않다고 보기도 했으나, 오늘날은 지방으로부터 자치와 분권, 민주주의의 실험이 시작되고 확산되어야 한다는 관점에서 지방 수준의 민주주의와 참여가 더욱 강조되고 있다.
우리나라에서도 2004년에 별도로 주민투표법이 제정되면서 주민의 직접참여제도를 마련했으나 현실적으로 시행건수는 8건에 불과하고, 그마저도 주로 주민투표법 제8조에 의해 도입된 국가정책 주민투표의 사안이 대부분이라 비판적으로 검토해볼 필요가 있다. 국가정책 주민투표도 지역의 주민이 지역과 관련된 정책에 대해 투표한다는 점에서는 주민투표의 성질을 가지나, 한편으로는 당해 지역과 관련한 정책만이 아니라 당해 지역을 넘어선 국가차원의 정책을 대상으로 한다는 점에서 차이를 가지며, 또한 투표결과가 법적 구속력을 가지지 않고 자문적인 효력만을 가진다는 점도 차이가 있다. 종래의 학설과 헌법재판소의 판례는 국가정책 주민투표 제도가 헌법이론상 위헌은 아니라는 입장을 견지하고 있으나, 이를 긍정한다고 하더라도 헌법정책상으로도 가장 바람직한 제도라고 보기에는 무리가 있다.
국가정책을 시행하는 과정에서 지역주민들의 의사가 주민투표제도라는 민주적 절차를 통해서 표출되기에 이르렀다면, 이는 중앙정부도 그만큼 엄중한 의미로 받아들이는 것이 타당하다. 단순히 중앙정부가 국가정책 주민투표를 시행하여 자신들이 편리한 시기에, 편리한 형식을 통해 국가행정을 정당화하는 수단으로 이용하려고 한다면 이는 해당지역 주민들과의 직접적인 갈등은 물론이고, 다른 지역 주민들에게도 중앙정부를 불신하게 만드는 요인이 될 것이다.
따라서 국가정책 주민투표를 단순히 국가의 행정절차의 ‘과정’으로만 이해할 것이 아니라, 지역주민의 민주적 ‘결정’이라는 점을 중요하게 고려할 필요가 있다. 이러한 관점에서 현행 국가정책 주민투표제도는 향후 민주적 관점을 더 적극적으로 고려하여, 주민참여를 더욱 확대하고, 나아가 그러한 참여가 지역이기주의에 매몰되지 않고 숙의절차를 통해 공익을 실현하는데 더욱 적합하게 제도화될 수 있도록 헌법정책상 보완이 이루어져야 한다.

The local referendum is community"s decision-making system that allows local residents" to decide the policies of their regions on their own. Democracy was considered to be meaningful in the national level and the local to be under the control the national authority as an extension of the national administration and have less meaning in applying democratic principle. However, democracy in the local level is recently being more emphasized in that autonomy, decentralization and the experiments of democracy should commence and be promoted.
Critical review on the current local referendum system is necessary in that notwithstanding that local residents" direct participatory system was established through the Residents Voting Act enacted in 2004, there were only 8 cases of the actual enforcement which were mostly implemented by the application of article 8 of the Residents Voting Act.
Local Residents’ Referendum in the process of national policy-making has identical feature as a local referendum in that local residents vote on policy related to the region, yet has distinct effect in that it is targeted to national policy which is applied beyond the region and that the results of the referendum are not legally binding but are only consultative.
Although the traditional studies and the precedent of the constitutional court maintain to conclude that local residents" referendum system on national policy is not unconstitutional, the system cannot be said desirable in a sense of consitutional policy.
It is reasonable that the central government accept the results of the local referendum if the opinions" of the local residents are expressed with such democratic weight. If the central government enforce local residents" referendum on national policy system to use it as means to justify national administration in a time and form of their own convenience, it will cause direct conflicts with the corresponding residents and spread mistrust for the central government for the residents in other areas.
Therefore, the fact that local residents" referendum on national policy is a democratic ‘decision’ of the local residents should be considered heavily than simply regarding it as a ‘procedure’ in the national administration. Seeking improvements in the view of constitutional policy is necessary in order to have the current local residents" referendum on national policy system promote the participation of the residents and that participation be applied appropriately in reinforcing the public interest through deliberative operation with being less effected by the regional self-centeredness.

#주민투표 #국가정책 주민투표 #숙의 #참여 #민주주의 #Referendum #Local Residents' Referendum in the Process of National Policy-making #Deliberation #Participation #Democracy

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서울행정법원 2011. 8. 16.자 2011아2179 결정

[1] 무상급식 지원범위에 관한 주민투표 청구를 수리·발의하는 것은, 서울시장이 공권력의 주체로서 주민의 주민투표 청구에 대하여 수리, 이에 따른 주민투표 실시 여부 및 시기 결정이라는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 행하는 공권력의 행사이고, 주민의 권리의무에도 영향을 미치는 행위이므로, 항고소송 대상이 되는 행정처분에 해당한다.
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헌법재판소 2006. 4. 27. 선고 2005헌마1190 전원재판부

가. 헌법 제117조 제2항은 지방자치단체의 종류를 법률로 정하도록 규정하고 있을 뿐 지방자치단체의 종류 및 구조를 명시하고 있지 않으므로 이에 관한 사항은 기본적으로 입법자에게 위임된 것으로 볼 수 있다. 헌법상 지방자치제도보장의 핵심영역 내지 본질적 부분이 특정 지방자치단체의 존속을 보장하는 것이 아
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헌법재판소 2006. 12. 28. 선고 2006헌마312 전원재판부

가.지방자치단체는 기본권의 주체가 될 수 없다는 것이 헌법재판소의 입장이며, 이를 변경해야 할만한 사정이나 필요성이 없으므로 지방자치단체인 춘천시의 헌법소원 청구는 부적법하다.
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가. 이 사건의 청구인들은 이미 2004. 8. 14. 공직선거법 제15조 제2항 제1호를 포함한 공직선거법 조항들의 위헌확인 여부를 다투는 헌법소원심판( 2004헌마644)을 청구한 바 있음에도, 2005. 11. 16. 청구취지의 추가적 변경을 통하여 위 조항에 대한 위헌확인을 구하는 청구를 추가하고
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헌법재판소 1994. 12. 29. 선고 94헌마201 全員裁判部

가. 지방자치단체(地方自治團體)의 폐치(廢置)·분합(分合)에 관한 것은 지방자치단체(地方自治團體)의 자치행정권(自治行政權) 중 지역고권(地域高權)의 보장문제이나, 대상지역 주민들은 그로 인하여 인간다운 생활공간에서 살 권리, 평등권(平等權), 정당한 청문권(聽聞權), 거주이전(居住移轉)의 자유, 선거권(選擧權), 공무담임권(公務擔任權),
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가. 주민투표법 제8조에 따른 국가정책에 대한 주민투표는 주민의 의견을 묻는 의견수렴으로서의 성격을 갖는 것이고, 주민투표권의 일반적 성격을 보더라도 이는 법률이 보장하는 참정권이라고 할 수 있을지언정 헌법이 보장하는 참정권이라고 할 수는 없다.
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가. 헌법 제117조 및 제118조가 보장하고 있는 본질적인 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장으로 어디까지나 지방자치단체의 자치권으로 헌법은 지역 주민들이 자신들이 선출한 자치단체의 장과 지방의회를 통하여 자치사무를 처리할 수 있는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장하고 있을 뿐이지 주민투표에 대하여는 어떠한 규정
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대의제 민주주의하에서 국민의 국회의원 선거권이란 국회의원을 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 국민의 대표자로 선출하는 권리에 그치며, 국민과 국회의원은 명령적 위임관계에 있는 것이 아니라 자유위임관계에 있으므로, 유권자가 설정한 국회의석분포에 국회의원들을 기속시키고자 하는 내용의 "국회구성권"이라는 기본권은 오늘날 이해되고 있는 대의제도의
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헌법재판소 1995. 3. 23. 선고 94헌마175 全員裁判部

1. 지방자치단체의 폐치(廢置)·분합(分合)은 지방자치단체의 자치권(自治權)의 침해문제와 더불어 그 주민의 헌법상 보장된 기본권의 침해문제도 발생시킬 수 있다.
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헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌마530 전원재판부

가.우리 헌법은 간접적인 참정권으로 선거권( 헌법 제24조), 공무담임권( 헌법 제25조)을, 직접적인 참정권으로 국민투표권( 헌법 제72조, 제130조)을 규정하고 있을 뿐 주민투표권을 기
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가. 법 제7조 제1항 제2호 중 시장에 대한 부분이 주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않은 것은 주민소환제를 기본적으로 정치적인 절차로 설계함으로써 위법행위를 한 공직자뿐만 아니라 정책적으로 실패하거나 무능하고 부패한 공직자까지도 그 대상으로 삼아 공직에서의 해임이 가능하도록 하여 책임정치 혹은 책임행정의 실현을 기하
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