The Korean State and the Cyclical Fluctuation of Governance: Does It Still Matter?

Joonhyung Kim

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자료유형: 학술저널

저자정보: Joonhyung Kim

저널정보: 21세기정치학회 21세기정치학회보 21세기정치학회보 제13집 제1호

발행연도: 2003.6

수록면: 63 - 92 (30page)

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한국의 국가는 산업화 뿐 아니라 민주화를 성공적으로 이룩한 매우 효율적인 거버넌스로 인정을 받아왔다. 소위 발전국가가 주도한 급속한 경제발전은 서구적 근대화와 제3세계 저발전 논의를 넘은 제3의 대안적 모델로 제시되기도 하였다. 최근의 연구 경향은 민주화와 세계화 현상속에 발전국가는 어떻게 변화되었는가에 집중되고 있다. 한편에서는 국가의 약화를 주장하지만, 또 다른 편에서는 국가의 힘이 변하기는커녕 오히려 강화되었다고까지 주장한다. 이러한 대조적인 평가는 국가, 사회, 노동 같은 상당히 포괄적인 카테고리에 의한 분석경향에서 연유된다. 따라서 본 논문은 국가내부의 분석을 통해 80년대 말 이후의 거버넌스 변화를 다루었다. 과거에는 지배계급의 단일성으로 인해 사실 국가 내부를 분석하지 않아도 큰 문제는 없었다. 그러나 1987년의 민주화우동과 1997년의 외환위기 이후의 정치경제적 환경은 이러한 국가내부의 권력동학에 심각한 도전을 가해왔고, 종래의 지배계급의 단일성을 차츰 침식하였다. 특히 외환위기의 발생 이후 국가내부의 균열, 대통령과 관료의 분리를 가져왔는데, 이로 인해 겉으로는 여전히 강한 국가로 보이지만, 실제로는 효율성을 상실하고 있다. 무엇보다 한국의 역대 정권들은 재임 초기의 강하고 효율적인 국가가 시간의 경과되면서 급속도로 약화되는 악순환을 되풀이 해왔고, 이런 현상은 최근까지도 계속되고 있다. 과거 권위주의하의 정권에서는 정당성의 문제를 겪었지만 적어도 국가 내부에는 단일성이 유지되었기 때문에 강제적이긴 하지만 적어도 경제영역에서는 효율적인 거버넌스를 통해 산업화를 이룰 수 있었다. 그러나 민주화 이후 국가내부의 균열로 거버넌스에 심각한 문제가 발생하고 있다. 그 중에도 국민이 책임을 물을 수 있는 대통령을 비롯한 정치엘리트에 비해 관료들을 권력적으로 제어할 수 있는 장치가 부재하는 문제는 심각하다. 더욱이 제왕적 리더십의 관행에 익숙한 대통령이 초기 국민지지를 힘입어 강력한 개혁을 실시하지만, 이는 관료들을 개혁의 파트너가 아닌 적으로 삼으면서 스스로 균열을 자초하고, 제도화에도 실패한다. 또한 관료들은 5년 단임 대통령제의 약점을 인식하고 초기개혁의 태풍만 피해가려는 노력을 함으로써 전체적인 국가의 거버넌스는 효율성이 떨어지는 결과를 초래한다. 논문의 말미에는 이런 변화 속에 참여정부라는 노무현 정부의 개혁이 어떤 함의와 전망을 가지는지 분석하였다.

The Korean state has been known for its highly effective governance system that has successfully accomplished industrialization since its establishment in 1948. The success was praised as an alternative model for underdeveloped countries to adopt. Today, however, some argue that the Korean state has been fundamentally transformed due to the democratization internally and globalization externally. However, other scholars argue that the fundamental nature of the Korean state has not changed. In my opinion, the major reason for these sharply contrasting evaluations on the strength of the Korean state derives from the scholastic tendency of analyzing the state in broad configuration such as society, state, labor, and so without looking inside the state. In fact, this tendency did not cause any serious misunderstanding during authoritarian regimes, because the state acted as a single actor under the overarching umbrella of the state. Authoritarianism in Korea has created a very homogeneous and centrally well-organized ruling coalition. However, new political and economic environments have been repeatedly challenging the traditional power dynamics within the state. The democratization gradually weakened collusive relations between the state and business, and the financial crisis disintegrated the state: the political elites from the bureaucrats. Broadly speaking, the state seemed to remain strong in Korea, but political efficacy based on cohesiveness of politicians and bureaucrats drastically weakened. In addition, we can find a vicious cycle: the typical presidential dominance over bureaucrats continued in initial period of each government, whereas presidential power declined and bureaucrats regained their power with the passage of time. As a result, drastic reform drive was executed in the early period of administrations, but these administrations relaxed their reform drive. In this regard, the success of the new Roh administration’s reform will not be possible without restructuring the bureaucracy and reestablishing their relationship to become more efficient. Public support and mandate will somehow decrease with time factor, and therefore, Roh needs to start institutionalizing his reforms with the help of his resources, especially bureaucrats whom he should utilize by reorienting and reforming, rather than excluding them.

#제왕적 리더십 #거버넌스 #발전국가 #민주화 #관료

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