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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2008.12
- 수록면
- 1 - 120 (120page)
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1. 연구의 필요성 및 목적
전력이나 가스 같은 네트워크 사업은 과거에는 수직적 통합 체제하에서 독점적 운영이 효율적이었다. 그러나 현재 세계 에너지 시장은 각 국이 처한 에너지 상황에 따른 구조개편 추진 과정에서 경쟁이 가능한 분야에는 경쟁의 활성화를 통해, 그리고 독점을 유지해야 할 분야에서는 적절한 규제를 통해 전체 산업의 효율성을 제고하고 있다.
우리나라도 구조 개편 과정을 통해 전력과 가스 부문의 경쟁을 부분적이나마 도입하고 있지만 이와는 별도로 열과 전기를 공급하는 에너지사업 부문에서는 새로운 에너지 공급 사업자가 생겨남으로서 기존의 사업자와 사업 영역에 관한 갈등이 심화되고 있으며 이로 인해 자원의 효율적 배분이 되지 못하는 등의 부작용이 발생하고 있다. 이러한 사업 영역 간의 경쟁 격화는 에너지의 효율적 이용으로 사회적 편익을 제고 하려는 정부의 기본 방침과는 상이한 결과를 초래할 수 있을 것이다.
또한 고유가와 에너지 업체의 경쟁력 제고를 위한 선진화 방안 수립 등은 기존의 에너지 산업 내의 사업 영역 간 경쟁과 더불어 에너지 산업외부의 사업 환경이 급격하게 변하고 있음을 보여준다. 따라서 에너지 산업의 업종 간 경쟁 및 통합으로 인해 발생하는 다양한 문제점을 합리적으로 해결하고 환경 변화에 따른 공정한 사업 경쟁 환경 조성을 위해서는 규제 정책 및 규제 업무의 재조정에 관한 논의가 필요하다.
이에 본 연구는 해외 사례를 통해 우리나라 현 규제 기능 및 체계상의 문제점을 살펴보고 효율적인 규제 기능의 수행을 위한 규제 기능의 재편 방향을 제안해 앞으로의 에너지 산업 및 시장 운영에 보다 효율적인 규제기능의 수행 방안 마련하는데 기여하고자 한다.
2. 주요 연구내용
우리나라의 전력이나 가스 산업의 구조개편은 초창기의 공기업들의 민영화와 완전한 경쟁도입 이행 계획이 에너지 공급의 안정성 문제와 가격 불안 등으로 부분적인 경쟁 도입이나 규제 완화 쪽으로 선회하고 있다. 이러한 구조적 환경 속에서도 실제 에너지 사업 부문에서는 사업자 간 경쟁이 치열해지는 양상을 보이고 있다. 새롭게 등장한 구역전기사업 제도로 인해 신규 택지 개발 지구를 중심으로 한 구역전기사업자가 등장하면서 일반 전기사업자인 한전과 사업 영역에 대한 이해관계가 충돌하고 있다. 또한, 기존 도시 가스회사가 구역전기사업의 형태로 에너지 시장에 참여하게 되면서 전기 판매와 열 사업을 동시에 할 수 있게 되고 이로 인해 전기 판매에서는 한전과, 열 사업 분야에서는 지역난방과의 경쟁이 치열해 지고 있다. 이러한 경쟁 하에서 기업 간의 생존 전략으로 에너지 회사의 사업 영역 간의 결합이 점차 두드러지게 나타나고 있다.
또한, 에너지 업종 간의 기업 결합이 서로 다른 에너지를 동시에 공급함으로써 규모의 경제를 달성하고 또한 환경 변화에 따른 위험관리를 위한 목적으로 행해지면서 에너지 기업들이 사업 다각화와 종합에너지회사로 변모하려는 시도가 나타나고 있다. 대규모 집단 에너지 사업에만 치중하던 지역난방공사가 대규모 열병합 발전소를 중심으로 발전 사업에 이미 진출하였으며, 지금은 구역전기사업에도 참여하여 전기 직판과 열 사업을 겸업하는 등의 사업 다각화 전략을 펼치고 있다.
이렇듯 다양한 사업 영역 간의 결합이 발생하고 새로운 형식의 사업자가 시장에 나타남에 따라 에너지 산업 분야 에서는 특정 분야에만 국한된 규제가 아니라 다방면의 규제 요소가 복합적으로 나타나고 있다. 이러한 사업에 대한 효율적인 규제 기능을 수행하기 위해서는 무엇보다도 전반적인 에너지 공급 체계에 대한 인식과 더불어 개별적인 사업 영역에 대한 충분한 이해가 요구된다. 특히 기업 간의 결합의 경우 단순하게 시장 점유율에 의해 기업 간 결합의 경쟁 제약 가능성을 판단하고 허용 여부를 결정할 것이 아니라 효율성 측면과 소비자 후생에 미치는 영향까지도 포괄적으로 검토해야 할 필요가 있다. 따라서 에너지 업종 간의 결합 형태가 다양한 부문에서 발생함으로 기존의 에너지원별 규제 체계 하에서의 개별적 규제 방식보다는 단일화된 체계에서 에너지 업종간의 개별적 특성을 종합적으로 고려할 수 있는 통합 규제 체제를 정립할 필요가 있을 것이다.
영국의 경우 전력 산업과 가스 산업 간의 긴밀한 연관성과 전력 업체와 가스 업체 간의 사업 통합 추세를 감안하여 전력 규제 기관인 OFFER와 가스 규제 기관인 OFGAS를 하나의 기관인 OFGEM으로 통합하였다. 미국의 경우 전력과 가스 그리고 석유 분야가 네트워크를 통한 공급 사업으로 유사한 규제적 성격을 가지고 있으므로 이를 통합하는 OMTR(Office of Markets, Tariffs and Rates)이라는 부서를 두어 전력, 가스 및 석유 공급 관련 요금 체계 및 에너지 시장에 관한 규제 업무를 담당하도록 하였다.
통합된 규제 체계의 정립과 더불어 규제 기능의 정립도 필요하다. 현 규제 체계는 규제 기능과 정책 기능이 혼재되어 집행되어 있기 때문에 규제기능 수행상의 문제점을 가지고 있다. 가격 규제의 경우 적절하고 합당한 가격 인상 요인이 있어도 공공요금 안정이라는 정책 목표 때문에 가격 인상 대신 인상 요인을 세금이나 기금으로 보전해 주고 있어 가격 규제의 왜곡 현상이 발생하고 있다. 또한 에너지 산업의 보호 및 육성이라는 정책기능은 시장 위주의 규제 기능과 충돌이 발생할 소지가 많다. 집단에너지 사업을 육성하기 위해 독점적 사업권을 인정하고 다른 에너지원에 비해 저렴한 요금을 설정하도록 정부의 정책이 집행되는 것이 그러한 예이다. 물론 이러한 집단에너지 확대 정책은 에너지이용의 효율화를 통해 사회적 편익을 공유할 수 있다는 다른 정책 목표에 의해 합리화 될 수 있을 것이다. 그렇지만 특정 사업자에게 독점권을 부여하고 저렴한 요금을 부과할 수 있도록 지원을 하게 되면 전체 에너지 시장에서 자원 배분의 왜곡이 발생하게 되며, 장기적으로 소비자의 후생을 저하시키는 문제를 야기하게 된다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 규제의 기능과 정책적 기능이 서로 분리될 필요가 있다.
에너지 시장의 환경 변화에 따라 규제 기능에 대한 재조정이 필요한데 규제의 재조정을 위해서는 먼저 규제자가 규제 기능을 수행함에 있어 다음의 원칙을 준수하는 것이 중요하다. 첫째, 명료성(Clarity)이다. 규제 기관의 기능과 목적에 대한 명확한 내용 규정이 요구된다. 둘째는 자율성 (Autonomy)이다. 즉 규제자가 정부, 정당 빛 이해 관계자로부터의 독립성을 확보해야 한다는 것이다. 셋째, 참여성(Public Participation)이다. 규제자의 의사 결정에 주요 이해 관계자의 의견을 효율적으로 수렴ㆍ반영하는 것이 중요하다. 넷째, 책무성(Accountability)이다. 규제자의 결정이 불공평 하거나 부적합한 경우에 가장 효율적인 방식으로 이의를 제기할 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 투명성(Transparency)이다. 규제자가 업무처리 및 의사결정 과정을 공개하고 법규 적용의 객관성 및 형평성을 유지하게 되면 규제 기능의 투명성이 확보될 수 있을 것이다. 마지막으로 예측 가능성(Predictability)이다. 규제 기능을 수행함에 있어 예측 가능성은 규정과 규제 절차의 명료성으로 확보 가능하며, 법규적용의 통일성 및 일관성이 유지되어야 할 것이다.
이상의 규제 기능 수행 원칙에 부합하도록 규제 체계를 갖추고 적절한 규제 절차에 따라 규제자가 규제 기능을 수행하게 되면 에너지 시장이 보다 합리적이고 경쟁적으로 운용될 수 있을 것이다. 따라서 이를 토대로 규제 기능의 재조정 방향이 정립되어야 할 것이다.
3. 연구 결과 및 정책적 제언
에너지 업계는 대내외적으로 사업 환경의 변화를 겪고 있다. 외부적으로는 고유가 시대에 직면하여 에너지 기업들이 위협받고 있으며 내부적으로는 신규 사업자와 기존 사업자와의 이해관계가 충돌하는 등 에너지 공급 부문에서의 기업 간의 경쟁이 확산되고 있다. 해외 에너지 산업의 경우에는 가스 부문과 전력 부문 간의 업종 간 결합이 빈번하게 발생하고 있다. 에너지 수요의 안정적 확보를 위해 상류 부문의 가스 회사가 하류 부문의 전력회사를 인수하기도 하고, 발전에 필요한 에너지 공급과 에너지 가격 위험을 회피하기 위해 반대의 경우도 발생한다. 스페인의 전력 회사인 Endesa의 인수 합병에서 볼 수 있듯이 유럽에서는 국경을 초월한 치열한 기업 간 인수 합병 경쟁이 진행되고 있다.
이러한 에너지 시장의 환경 변화는 규제 체계의 변화를 가져오게 만들었다. 특히 영국의 경우 전력과 가스에 대해 개별적으로 규제하던 기능을 통합하여 하나의 규제 기관을 탄생시켰다. 이는 전력 시장과 가스시장이 통합되는 현실을 그대로 반영한 것이며, 시장 참여자에게 편의를 제공하고 소비자 후생을 증대시키기 위해 전문적인 규제 기능을 수행할 수 있도록 규제 기관을 통합한 것이다. 그리고 복수의 위원회 형태로 GEMA를 두어 규제 기능을 수행함에 있어 1인의 결정에 좌우되는 규제방식을 탈피 하고자 하였다. 결국 에너지 시장의 변화에 규제 기관이 기능의 재조정을 통해 적극적으로 변화하는 모습을 보여주고 있다.
본 연구는 사업자 간 경쟁이 그 어느 때보다 치열한 에너지 시장의 현실을 반영하기 위해 규제 기능도 이에 맞게 재편되어야 한다는 점을 강조하고, 이에 따라 정책 당국이 현재 수행하고 있거나 향후 수행하게 될 규제 기능의 재편 방향을 다음과 같이 정리해 보았다.
첫째, 자율성과 독립성이 보장되는 규제 체계를 마련하는 것이다. 규제 기능의 독립성을 보장하기 위해 규제 기관은 정책 당국, 이해 관계자, 정당 등과 일정한 거리를 둘 필요가 있으며 또한 정책 부서와의 독립이 기본적으로 확보되어야 한다. 하지만 비록 규제 기관이 물리적으로 정책 부서와 독립되어 있지 않아도 투명하고 공개적으로 규제 기능을 수행하게 되면 독립적인 규제 기능의 수행이 가능 할 것이다.
둘째, 규제 기관과 정책 부서와의 관계를 새롭게 정립해야 한다. 현재 전력 산업을 제외한 기타 에너지원의 규제는 정책 부서에서 정책 기능과 함께 수행하고 있다. 하지만 이로 인해 해당 산업을 확대 보호하려는 정책 기능과 적정한 요금 수준을 부과하려는 규제 기능이 상호 충돌함으로써 소비자 요금이 인상되지 못하는 사례가 빈발하고 있다.
셋째, 에너지원별 규제 방식에서 벗어나 인허가, 가격, 시장 감독, 소비자 보호 등 기능별 규제 방식을 택하는 것이 유리하다. 개별 산업의 특성을 반영하기 유리한 측면이 있지만 규제 포획의 가능성이 높은 에너지원별 규제보다는 시장 환경의 변화에 대해 유연하게 대응할 수 있으며, 에너지원 간의 조정 역할이 요구되는 경우 규제 기능별 규제 방식은 규제 포획의 위험 없이 규제기능을 수행할 수 있다는 장점이 있다. 규제 기능별 부서의 주요 업무를 살펴보면 다음과 같다. 인허가 부서의 경우 에너지 사업의 인허가, 인수 합병, 허가 변경 등에 대한 진입 규제 관련 업무를 담당하게 된다. 가격 부서는 네트워크 가격을 포함한 가격규제에 관련된 제반 업무를 취급한다. 시장 감독 부서는 경쟁 시장에서 시장 여자의 부당 행위 등을 포착하기 위해 수시로 에너지 시장을 모니터링하게 된다. 소비자 보호 부서는 경쟁적 시장에서 시장 참여자들이 지속적으로 소비자 편익을 증진할 수 있는 역할을 수행하도록 강제하게 된다.
넷째, 현행 전력 업에 대한 전문 규제기관인 전기위원회를 확대ㆍ재편하여 에너지 산업 전반에 대한 규제를 총괄하는 독립적인 에너지 규제 위원회를 설립해야 한다. 에너지규제위원회의 조직 구성은 당연히 에너지원별로 하기보다는 규제 기능별로 구분하여 인력을 배치하도록 한다. 이를 통해 해당 분야의 전문 인력을 양성하여 에너지 전반의 공급 체계에 대한 종합적 이해를 바탕으로 전문적인 규제 기능을 수행할 수 있도록 해야 할 것이다.
다섯째, 이와 더불어 정부 당국의 에너지 시장에 대한 역할도 점점 변화 되어야 한다. 에너지 시장 자유화와 규제 완화는 세계적 추세이며 이런 추세에 맞춰 에너지 산업의 구조 개편과 민영화가 추진되어야 할 것이다. 이는 에너지 산업이 점차 민간 주도로 운영된다는 것을 의미한다. 정부는 시장 실패의 방지나 민간이 수행하기 힘든 분야(예를 들면 장기적 에너지 안보 제고, 합리적 전원믹스의 유지 등)에 집중할 필요가 있으며, 특정 에너지원의 보급 확대보다는 공정 경쟁의 여건을 조성하고 경쟁을 통한 효율성 제고에 역점을 두어야 할 것이다.
1. Research Purpose
This paper tried to investigate a current energy market environment, followed by providing necessity of reorganizing regulatory governance to enhance energy sector's competitiveness. This research can contribute to provide a way to implement more efficient regulatory governance for future energy industry and market.
2. Summary
Energy industry has been experiencing tremendous changes in terms of business environment. First of all, oil prices soared up by over 100$ per barrel. It directly damages energy company's revenue. Besides, a conflicts of interest has been created in energy sectors. It is mostly due to the business diversification of incumbent companies in the energy market.
Gas companies attempt to enter the new business areas like electricity or district heating. District heating companies are also looking for electricity business opportunities Furthermore, housing or construction companies are already advanced into the energy supply sector, referring as CES(Community Energy Service) provider. The CES provider supplies heat and power altogether to customers in the designated service area. As of December 2008, 28 service areas were already obtained business licences, and three of them is operating now.
Turning to overseas energy industries, M&A between gas company and electricity company can be easily found out in and out of domestic market. E.ON, German utility company, had attempted to acquire Endesa, Spanish utility company. However, the winning bid for Endesa finally turned out to be Enel(Italian utility company) and Acciona(Spanish company) in 2007. It is noted that as competition in the energy market intensifies, so the number of M&A will increase.
Facing number of integration of gas and electricity companies, in the meantime, regulatory governance for competitive energy sector might be reorganized to implement regulatory function efficiently. For instance, OFFER(Office of Electricity Regulation) and OFGAS(Office of Gas Regulation) were merged into a single regulator, OFGEM(Office of Gas and Electricity Markets) in UK.
3. Research Results and Policy Suggestions
The lessons from the foreign energy sectors played an important role to withdraw implementable policy suggestions for establishing a new regulatory framework. Major findings of this paper focusing on rearranging regulatory governance are summarized as the followings.
First, regulatory framework should be established based upon autonomy and independence principal. Even though energy regulatory body is under its own policy-making sector, independence could be guaranteed in the open and transparent process of regulation.
Second, it should be necessary for a newly designed relationship between regulatory body and policy-making body. A conflict of interest between two parties rises quite often in establishing and implementing energy policies. For example, an industry policy could be set up to protect certain industry through keeping prices low. But regulatory body intends to maintain a reasonable price level against policy-making body. Generally, the policy-making body concerns about inflation.
Third, the regulation by functions- licensing, pricing, market surveillance, and consumer protection - is better than regulation by energy sources in several aspects. The former is less likely to be exposed with risks of regulatory capture. It could be easily modified according to sudden changes of business environment. It also has advantage of controlling problems across sectors.
Fourth, an independent energy regulatory body should be needed in the near future. An easiest way to build such a body is to enlarge KOREC(Korea Electricity Regulatory Commission) toward energy regulatory body. Therefore, this paper presents a basic idea about how to organize energy regulatory body.
In the end, government's role over energy market should be changed. Liberalization and deregulation of energy market has been occurred all over the world. We have to implement restructuring and privatization of energy industry. In this context, the role of government might be changed to focus on market failure evasion, long-term energy security, reasonable energy mix, and so on. Regarding regulation for energy sector, government should focus on playing level field and improving industry competitiveness.
전력이나 가스 같은 네트워크 사업은 과거에는 수직적 통합 체제하에서 독점적 운영이 효율적이었다. 그러나 현재 세계 에너지 시장은 각 국이 처한 에너지 상황에 따른 구조개편 추진 과정에서 경쟁이 가능한 분야에는 경쟁의 활성화를 통해, 그리고 독점을 유지해야 할 분야에서는 적절한 규제를 통해 전체 산업의 효율성을 제고하고 있다.
우리나라도 구조 개편 과정을 통해 전력과 가스 부문의 경쟁을 부분적이나마 도입하고 있지만 이와는 별도로 열과 전기를 공급하는 에너지사업 부문에서는 새로운 에너지 공급 사업자가 생겨남으로서 기존의 사업자와 사업 영역에 관한 갈등이 심화되고 있으며 이로 인해 자원의 효율적 배분이 되지 못하는 등의 부작용이 발생하고 있다. 이러한 사업 영역 간의 경쟁 격화는 에너지의 효율적 이용으로 사회적 편익을 제고 하려는 정부의 기본 방침과는 상이한 결과를 초래할 수 있을 것이다.
또한 고유가와 에너지 업체의 경쟁력 제고를 위한 선진화 방안 수립 등은 기존의 에너지 산업 내의 사업 영역 간 경쟁과 더불어 에너지 산업외부의 사업 환경이 급격하게 변하고 있음을 보여준다. 따라서 에너지 산업의 업종 간 경쟁 및 통합으로 인해 발생하는 다양한 문제점을 합리적으로 해결하고 환경 변화에 따른 공정한 사업 경쟁 환경 조성을 위해서는 규제 정책 및 규제 업무의 재조정에 관한 논의가 필요하다.
이에 본 연구는 해외 사례를 통해 우리나라 현 규제 기능 및 체계상의 문제점을 살펴보고 효율적인 규제 기능의 수행을 위한 규제 기능의 재편 방향을 제안해 앞으로의 에너지 산업 및 시장 운영에 보다 효율적인 규제기능의 수행 방안 마련하는데 기여하고자 한다.
2. 주요 연구내용
우리나라의 전력이나 가스 산업의 구조개편은 초창기의 공기업들의 민영화와 완전한 경쟁도입 이행 계획이 에너지 공급의 안정성 문제와 가격 불안 등으로 부분적인 경쟁 도입이나 규제 완화 쪽으로 선회하고 있다. 이러한 구조적 환경 속에서도 실제 에너지 사업 부문에서는 사업자 간 경쟁이 치열해지는 양상을 보이고 있다. 새롭게 등장한 구역전기사업 제도로 인해 신규 택지 개발 지구를 중심으로 한 구역전기사업자가 등장하면서 일반 전기사업자인 한전과 사업 영역에 대한 이해관계가 충돌하고 있다. 또한, 기존 도시 가스회사가 구역전기사업의 형태로 에너지 시장에 참여하게 되면서 전기 판매와 열 사업을 동시에 할 수 있게 되고 이로 인해 전기 판매에서는 한전과, 열 사업 분야에서는 지역난방과의 경쟁이 치열해 지고 있다. 이러한 경쟁 하에서 기업 간의 생존 전략으로 에너지 회사의 사업 영역 간의 결합이 점차 두드러지게 나타나고 있다.
또한, 에너지 업종 간의 기업 결합이 서로 다른 에너지를 동시에 공급함으로써 규모의 경제를 달성하고 또한 환경 변화에 따른 위험관리를 위한 목적으로 행해지면서 에너지 기업들이 사업 다각화와 종합에너지회사로 변모하려는 시도가 나타나고 있다. 대규모 집단 에너지 사업에만 치중하던 지역난방공사가 대규모 열병합 발전소를 중심으로 발전 사업에 이미 진출하였으며, 지금은 구역전기사업에도 참여하여 전기 직판과 열 사업을 겸업하는 등의 사업 다각화 전략을 펼치고 있다.
이렇듯 다양한 사업 영역 간의 결합이 발생하고 새로운 형식의 사업자가 시장에 나타남에 따라 에너지 산업 분야 에서는 특정 분야에만 국한된 규제가 아니라 다방면의 규제 요소가 복합적으로 나타나고 있다. 이러한 사업에 대한 효율적인 규제 기능을 수행하기 위해서는 무엇보다도 전반적인 에너지 공급 체계에 대한 인식과 더불어 개별적인 사업 영역에 대한 충분한 이해가 요구된다. 특히 기업 간의 결합의 경우 단순하게 시장 점유율에 의해 기업 간 결합의 경쟁 제약 가능성을 판단하고 허용 여부를 결정할 것이 아니라 효율성 측면과 소비자 후생에 미치는 영향까지도 포괄적으로 검토해야 할 필요가 있다. 따라서 에너지 업종 간의 결합 형태가 다양한 부문에서 발생함으로 기존의 에너지원별 규제 체계 하에서의 개별적 규제 방식보다는 단일화된 체계에서 에너지 업종간의 개별적 특성을 종합적으로 고려할 수 있는 통합 규제 체제를 정립할 필요가 있을 것이다.
영국의 경우 전력 산업과 가스 산업 간의 긴밀한 연관성과 전력 업체와 가스 업체 간의 사업 통합 추세를 감안하여 전력 규제 기관인 OFFER와 가스 규제 기관인 OFGAS를 하나의 기관인 OFGEM으로 통합하였다. 미국의 경우 전력과 가스 그리고 석유 분야가 네트워크를 통한 공급 사업으로 유사한 규제적 성격을 가지고 있으므로 이를 통합하는 OMTR(Office of Markets, Tariffs and Rates)이라는 부서를 두어 전력, 가스 및 석유 공급 관련 요금 체계 및 에너지 시장에 관한 규제 업무를 담당하도록 하였다.
통합된 규제 체계의 정립과 더불어 규제 기능의 정립도 필요하다. 현 규제 체계는 규제 기능과 정책 기능이 혼재되어 집행되어 있기 때문에 규제기능 수행상의 문제점을 가지고 있다. 가격 규제의 경우 적절하고 합당한 가격 인상 요인이 있어도 공공요금 안정이라는 정책 목표 때문에 가격 인상 대신 인상 요인을 세금이나 기금으로 보전해 주고 있어 가격 규제의 왜곡 현상이 발생하고 있다. 또한 에너지 산업의 보호 및 육성이라는 정책기능은 시장 위주의 규제 기능과 충돌이 발생할 소지가 많다. 집단에너지 사업을 육성하기 위해 독점적 사업권을 인정하고 다른 에너지원에 비해 저렴한 요금을 설정하도록 정부의 정책이 집행되는 것이 그러한 예이다. 물론 이러한 집단에너지 확대 정책은 에너지이용의 효율화를 통해 사회적 편익을 공유할 수 있다는 다른 정책 목표에 의해 합리화 될 수 있을 것이다. 그렇지만 특정 사업자에게 독점권을 부여하고 저렴한 요금을 부과할 수 있도록 지원을 하게 되면 전체 에너지 시장에서 자원 배분의 왜곡이 발생하게 되며, 장기적으로 소비자의 후생을 저하시키는 문제를 야기하게 된다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 규제의 기능과 정책적 기능이 서로 분리될 필요가 있다.
에너지 시장의 환경 변화에 따라 규제 기능에 대한 재조정이 필요한데 규제의 재조정을 위해서는 먼저 규제자가 규제 기능을 수행함에 있어 다음의 원칙을 준수하는 것이 중요하다. 첫째, 명료성(Clarity)이다. 규제 기관의 기능과 목적에 대한 명확한 내용 규정이 요구된다. 둘째는 자율성 (Autonomy)이다. 즉 규제자가 정부, 정당 빛 이해 관계자로부터의 독립성을 확보해야 한다는 것이다. 셋째, 참여성(Public Participation)이다. 규제자의 의사 결정에 주요 이해 관계자의 의견을 효율적으로 수렴ㆍ반영하는 것이 중요하다. 넷째, 책무성(Accountability)이다. 규제자의 결정이 불공평 하거나 부적합한 경우에 가장 효율적인 방식으로 이의를 제기할 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 투명성(Transparency)이다. 규제자가 업무처리 및 의사결정 과정을 공개하고 법규 적용의 객관성 및 형평성을 유지하게 되면 규제 기능의 투명성이 확보될 수 있을 것이다. 마지막으로 예측 가능성(Predictability)이다. 규제 기능을 수행함에 있어 예측 가능성은 규정과 규제 절차의 명료성으로 확보 가능하며, 법규적용의 통일성 및 일관성이 유지되어야 할 것이다.
이상의 규제 기능 수행 원칙에 부합하도록 규제 체계를 갖추고 적절한 규제 절차에 따라 규제자가 규제 기능을 수행하게 되면 에너지 시장이 보다 합리적이고 경쟁적으로 운용될 수 있을 것이다. 따라서 이를 토대로 규제 기능의 재조정 방향이 정립되어야 할 것이다.
3. 연구 결과 및 정책적 제언
에너지 업계는 대내외적으로 사업 환경의 변화를 겪고 있다. 외부적으로는 고유가 시대에 직면하여 에너지 기업들이 위협받고 있으며 내부적으로는 신규 사업자와 기존 사업자와의 이해관계가 충돌하는 등 에너지 공급 부문에서의 기업 간의 경쟁이 확산되고 있다. 해외 에너지 산업의 경우에는 가스 부문과 전력 부문 간의 업종 간 결합이 빈번하게 발생하고 있다. 에너지 수요의 안정적 확보를 위해 상류 부문의 가스 회사가 하류 부문의 전력회사를 인수하기도 하고, 발전에 필요한 에너지 공급과 에너지 가격 위험을 회피하기 위해 반대의 경우도 발생한다. 스페인의 전력 회사인 Endesa의 인수 합병에서 볼 수 있듯이 유럽에서는 국경을 초월한 치열한 기업 간 인수 합병 경쟁이 진행되고 있다.
이러한 에너지 시장의 환경 변화는 규제 체계의 변화를 가져오게 만들었다. 특히 영국의 경우 전력과 가스에 대해 개별적으로 규제하던 기능을 통합하여 하나의 규제 기관을 탄생시켰다. 이는 전력 시장과 가스시장이 통합되는 현실을 그대로 반영한 것이며, 시장 참여자에게 편의를 제공하고 소비자 후생을 증대시키기 위해 전문적인 규제 기능을 수행할 수 있도록 규제 기관을 통합한 것이다. 그리고 복수의 위원회 형태로 GEMA를 두어 규제 기능을 수행함에 있어 1인의 결정에 좌우되는 규제방식을 탈피 하고자 하였다. 결국 에너지 시장의 변화에 규제 기관이 기능의 재조정을 통해 적극적으로 변화하는 모습을 보여주고 있다.
본 연구는 사업자 간 경쟁이 그 어느 때보다 치열한 에너지 시장의 현실을 반영하기 위해 규제 기능도 이에 맞게 재편되어야 한다는 점을 강조하고, 이에 따라 정책 당국이 현재 수행하고 있거나 향후 수행하게 될 규제 기능의 재편 방향을 다음과 같이 정리해 보았다.
첫째, 자율성과 독립성이 보장되는 규제 체계를 마련하는 것이다. 규제 기능의 독립성을 보장하기 위해 규제 기관은 정책 당국, 이해 관계자, 정당 등과 일정한 거리를 둘 필요가 있으며 또한 정책 부서와의 독립이 기본적으로 확보되어야 한다. 하지만 비록 규제 기관이 물리적으로 정책 부서와 독립되어 있지 않아도 투명하고 공개적으로 규제 기능을 수행하게 되면 독립적인 규제 기능의 수행이 가능 할 것이다.
둘째, 규제 기관과 정책 부서와의 관계를 새롭게 정립해야 한다. 현재 전력 산업을 제외한 기타 에너지원의 규제는 정책 부서에서 정책 기능과 함께 수행하고 있다. 하지만 이로 인해 해당 산업을 확대 보호하려는 정책 기능과 적정한 요금 수준을 부과하려는 규제 기능이 상호 충돌함으로써 소비자 요금이 인상되지 못하는 사례가 빈발하고 있다.
셋째, 에너지원별 규제 방식에서 벗어나 인허가, 가격, 시장 감독, 소비자 보호 등 기능별 규제 방식을 택하는 것이 유리하다. 개별 산업의 특성을 반영하기 유리한 측면이 있지만 규제 포획의 가능성이 높은 에너지원별 규제보다는 시장 환경의 변화에 대해 유연하게 대응할 수 있으며, 에너지원 간의 조정 역할이 요구되는 경우 규제 기능별 규제 방식은 규제 포획의 위험 없이 규제기능을 수행할 수 있다는 장점이 있다. 규제 기능별 부서의 주요 업무를 살펴보면 다음과 같다. 인허가 부서의 경우 에너지 사업의 인허가, 인수 합병, 허가 변경 등에 대한 진입 규제 관련 업무를 담당하게 된다. 가격 부서는 네트워크 가격을 포함한 가격규제에 관련된 제반 업무를 취급한다. 시장 감독 부서는 경쟁 시장에서 시장 여자의 부당 행위 등을 포착하기 위해 수시로 에너지 시장을 모니터링하게 된다. 소비자 보호 부서는 경쟁적 시장에서 시장 참여자들이 지속적으로 소비자 편익을 증진할 수 있는 역할을 수행하도록 강제하게 된다.
넷째, 현행 전력 업에 대한 전문 규제기관인 전기위원회를 확대ㆍ재편하여 에너지 산업 전반에 대한 규제를 총괄하는 독립적인 에너지 규제 위원회를 설립해야 한다. 에너지규제위원회의 조직 구성은 당연히 에너지원별로 하기보다는 규제 기능별로 구분하여 인력을 배치하도록 한다. 이를 통해 해당 분야의 전문 인력을 양성하여 에너지 전반의 공급 체계에 대한 종합적 이해를 바탕으로 전문적인 규제 기능을 수행할 수 있도록 해야 할 것이다.
다섯째, 이와 더불어 정부 당국의 에너지 시장에 대한 역할도 점점 변화 되어야 한다. 에너지 시장 자유화와 규제 완화는 세계적 추세이며 이런 추세에 맞춰 에너지 산업의 구조 개편과 민영화가 추진되어야 할 것이다. 이는 에너지 산업이 점차 민간 주도로 운영된다는 것을 의미한다. 정부는 시장 실패의 방지나 민간이 수행하기 힘든 분야(예를 들면 장기적 에너지 안보 제고, 합리적 전원믹스의 유지 등)에 집중할 필요가 있으며, 특정 에너지원의 보급 확대보다는 공정 경쟁의 여건을 조성하고 경쟁을 통한 효율성 제고에 역점을 두어야 할 것이다.
1. Research Purpose
This paper tried to investigate a current energy market environment, followed by providing necessity of reorganizing regulatory governance to enhance energy sector's competitiveness. This research can contribute to provide a way to implement more efficient regulatory governance for future energy industry and market.
2. Summary
Energy industry has been experiencing tremendous changes in terms of business environment. First of all, oil prices soared up by over 100$ per barrel. It directly damages energy company's revenue. Besides, a conflicts of interest has been created in energy sectors. It is mostly due to the business diversification of incumbent companies in the energy market.
Gas companies attempt to enter the new business areas like electricity or district heating. District heating companies are also looking for electricity business opportunities Furthermore, housing or construction companies are already advanced into the energy supply sector, referring as CES(Community Energy Service) provider. The CES provider supplies heat and power altogether to customers in the designated service area. As of December 2008, 28 service areas were already obtained business licences, and three of them is operating now.
Turning to overseas energy industries, M&A between gas company and electricity company can be easily found out in and out of domestic market. E.ON, German utility company, had attempted to acquire Endesa, Spanish utility company. However, the winning bid for Endesa finally turned out to be Enel(Italian utility company) and Acciona(Spanish company) in 2007. It is noted that as competition in the energy market intensifies, so the number of M&A will increase.
Facing number of integration of gas and electricity companies, in the meantime, regulatory governance for competitive energy sector might be reorganized to implement regulatory function efficiently. For instance, OFFER(Office of Electricity Regulation) and OFGAS(Office of Gas Regulation) were merged into a single regulator, OFGEM(Office of Gas and Electricity Markets) in UK.
3. Research Results and Policy Suggestions
The lessons from the foreign energy sectors played an important role to withdraw implementable policy suggestions for establishing a new regulatory framework. Major findings of this paper focusing on rearranging regulatory governance are summarized as the followings.
First, regulatory framework should be established based upon autonomy and independence principal. Even though energy regulatory body is under its own policy-making sector, independence could be guaranteed in the open and transparent process of regulation.
Second, it should be necessary for a newly designed relationship between regulatory body and policy-making body. A conflict of interest between two parties rises quite often in establishing and implementing energy policies. For example, an industry policy could be set up to protect certain industry through keeping prices low. But regulatory body intends to maintain a reasonable price level against policy-making body. Generally, the policy-making body concerns about inflation.
Third, the regulation by functions- licensing, pricing, market surveillance, and consumer protection - is better than regulation by energy sources in several aspects. The former is less likely to be exposed with risks of regulatory capture. It could be easily modified according to sudden changes of business environment. It also has advantage of controlling problems across sectors.
Fourth, an independent energy regulatory body should be needed in the near future. An easiest way to build such a body is to enlarge KOREC(Korea Electricity Regulatory Commission) toward energy regulatory body. Therefore, this paper presents a basic idea about how to organize energy regulatory body.
In the end, government's role over energy market should be changed. Liberalization and deregulation of energy market has been occurred all over the world. We have to implement restructuring and privatization of energy industry. In this context, the role of government might be changed to focus on market failure evasion, long-term energy security, reasonable energy mix, and so on. Regarding regulation for energy sector, government should focus on playing level field and improving industry competitiveness.
목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 에너지 산업의 환경 변화
Ⅲ. 해외 에너지 산업의 구조 변화와 규제 체계
Ⅳ. 에너지 산업 환경 변화에 따른 규제 기능의 재조정
Ⅴ. 결론 및 정책적 시사점
참고 문헌
첨부 : 기업 결합의 경제적 유인과 규제
〈요약〉
ABSTRACT
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