미국 감사원에 대한 고찰 - 감사원의 본질적 특성에 대한 검토를 중심으로 -

송순섭

doi:10.38176/PublicLaw.2024.10.53.1.115

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자료유형: 학술저널

저자정보: 송순섭 (서울대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第53輯第1號

발행연도: 2024.10

수록면: 115 - 150 (36page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2024.10.53.1.115

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민주주의 원리와 법치주의 원리는 국가기관 구성의 중추를 이루는 국가구조원리이다. 그리고 감사원의 독립성은 공공감사의 대헌장이라고 불리는 리마선언의 핵심을 이루는 가치이다. 각 국가마다 처한 상황과 환경이 다르기에 감사원의 세부적 기능에 있어 차이가 있을 수는 있지만, 감사원이라면 반드시 갖추어야 하는 이러한 본질에 부합하여야 한다는 점에 차이가 있어서는 안 된다. 이 논문에서는 민주주의 원리, 법치주의 원리, 감사원의 독립성의 관점에서 미국 감사원을 검토하고 우리 감사원을 위한 시사점을 도출해 보았다.
민주주의 원리에 따를 때 집행부는 전체국민의 대표가 모인 의회에 대하여 공공책임성을 확보할 필요가 있다. 이를 위해서는 의회가 집행부에 대한 감시·통제를 얼마나 실질적으로 할 수 있는지가 중요한데, 현실적으로 의회와 집행부 사이에는 ‘정보비대칭’의 심연이 존재하고 있다. 이러한 정보비대칭을 완화시키기 위하여 집행부 활동을 비판적으로 검증하여 이를 의회에 보고하는 독립적인 제3자가 필요한데, 그러한 역할을 하는 것이 바로 감사원이다. 그러므로 감사원에 의한 의회 지원이 충실히 이루어지는 것이 민주주의 원리에 부합하는 것으로 볼 수 있다. 그리고 (민주국가에서) 법치주의 원리의 필수적 요소가 되는 권력분립 원리에 따를 때, 권력 분할 후 분할된 권력 간 균형을 유지하는 것도 중요한 부분이 된다. 국가 재정에 있어 집행부가 예산편성권을 통해 예산과정을 좌우하는 경우에 대개 권력 간 균형은 점차 집행부 쪽으로 이동하게 되고, 결국 의회와 집행부 사이의 권력 간 불균형으로 귀결하게 된다. 이때 감사원은 의회에 의한 집행부 재정 통제를 지원함으로써, 의회와 집행부의 관계가 집행부 우월적인 불균형으로 귀결되지 않도록 하는 역할을 한다. 그러므로 권력간 균형 유지를 위해, 감사원에 의한 의회 지원을 확대하는 것이 법치주의 원리에 부합하는 것으로 볼 수 있다. 한편, 감사원이 의회에 제공하는 정보가 신뢰받지 못한다면 감사원은 그 존재가치를 상실하게 된다. 감사원의 독립성은 감사원이 산출하는 정보의 신뢰성 확보를 위해 요구되는 것이다. 그런데 감사원의 독립성은 감사원이 조직적·기능적·재정적 독립성과 정치적 중립성을 갖추고, 스스로 다른 기관의 모범이 될 수 있어야 비로소 인정될 수 있다.
미국 감사원의 역사를 살펴보면, 미국 감사원은 의회의 정보원천으로서 사냥꾼인 의회를 지원하는 ‘의회의 사냥개’로서의 역할을 충실히 수행해 왔다. 이를 통해 미국 의회는 집행부에 비해 상대적으로 약화되어 있는 자신의 역량을 강화할 수 있었다. 또한 미국 감사원은 감사원의 독립성 확보를 위한 전제조건들(조직적·기능적·재정적 독립성, 정치적 중립성 등) 구비에 있어서도, 처음에는 부족한 점도 있었지만 점차적으로 이를 완비하여 그 독립성을 확대해 왔다.
현재 우리 감사원은 집행부의 수장인 대통령 소속의 기관으로서, 회계검사뿐만 아니라 직무감찰까지 함께 수행해야 하는 구조이다. 이러한 구조는 민주주의 원리, 법치주의 원리, 감사원의 독립성 면에서 바람직하다고 보기 어렵다. 향후 감사원을 개선하려고 한다면 그 방향은 1) 국회를 위한 감사 기능을 회복하는 방향, 2) 감사원의 독립성을 더욱 확대하는 방향이 되어야 할 것이다.

The Board of Audit and Inspection of Korea (BAI) operates under the president’s authority and performs not only financial audits but also inspections of governmental duties. Additionally, BAI frequently reports important audit and inspection findings to the president. Due to these reasons, BAI functions more as an institution supporting the executive branch rather than assisting the National Assembly. The United States also adopts a presidential system of government, but unlike us, their Supreme Audit Institution (SAI), Government Accountability Office (GAO), functions as a ‘congressional information source,’ serving as the right-hand man of Congress. In this study, I aim to examine the cause behind such differences between South Korea and the United States. Although the functions of SAIs cannot be the same because each country’s situations and environments are different, this study is conducted on the premise that there should not be differences in the essential qualities that an SAI must possess.
In this study, the theoretical examination of GAO was conducted from the perspectives of democracy, rule of law, and independence of the SAI. The reason for assessing GAO from the standpoint of democracy and rule of law is that these are the core principles of national organization. Additionally, the examination of SAI’s independence is significant as it constitutes a key value in the Lima Declaration, often referred to as the Magna Carta of government auditing.
Securing public accountability of the executive branch in accordance with democracy principle relies on how effectively the legislature can oversee and control the executive branch. However, in reality, there exists an ‘information asymmetry’ between the legislature and the executive branch. To alleviate this information asymmetry, an independent third party is required to critically verify the activities of the executive branch and report them to the legislature, and the institution that performs this role is the Supreme Audit Institution. Therefore, the better the support provided to the legislature by the SAI, the more it aligns with the principles of democracy.
Following the principle of the separation of powers, which is an essential element of the rule of law in a democratic country, maintaining a balance between the powers is important. In terms of national finances, when the executive branch dominates the budgetary process through its budgeting authority, the balance of power tends to shift towards the executive branch, eventually resulting in an imbalance of power between the legislature and the executive branch. the SAI plays a key role in ensuring that the relationship between the legislature and the executive does not result in an imbalance in which the executive is superior by assisting and supporting the financial control of the executive branch by the legislature. Therefore, expanding the support provided to the legislature by the SAI to maintain the balance of power aligns with the principles of the rule of law.
Additionally, independence of the SAI is essential for ensuring the reliability of the information it produces. However, independence of the SAI can only be recognized when it possesses organizational, functional, and financial independence, as well as political neutrality, and can serve as a model for other institutions.
Summarizing the theoretical examination results from the perspectives of democracy, rule of law, and independence of the SAI, it can be concluded that the SAI should actively support the legislature by utilizing the trustworthy information it secures through its independence.
GAO has performed this role effectively. As a source of information for Congress, GAO has fulfilled its role as a “hunting dog for Congress,” supporting Congress, the hunter. Through this, Congress is strengthening its capabilities. And GAO has gradually expanded its independence by completing the prerequisites although there were some deficiencies at first.
However, it is difficult to regard our Supreme Audit Institution, the BAI, as an institution primarily for the legislature, and it also reveals weaknesses in terms of independence. This is due to structural issues arising from the fact that the BAI operates as an agency under the President, requiring it to perform not only financial audits but also inspections of governmental duties. The direction for future improvements in the BAI should focus on restoring the audit function for the legislature and expanding its independence further.

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