디지털 시대 규제이론으로서 증거기반 규제의 법적 의미와 제도화 한계

김재선

doi:10.38176/PublicLaw.2024.6.52.4.221

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김재선 (동국대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第52輯第4號

발행연도: 2024.6

수록면: 221 - 244 (24page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2024.6.52.4.221

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2019년 노벨경제학상을 수상한 경제학자인 “마이클 클레이머 교수, 에스테르 뒤플로 교수, 아브지히트 바네르지 교수”는 인류의 난제인 빈곤 문제가 나타나는 이유가 인간의 행동에 있다고 보아, 이를 해결하기 위한 맞춤형 정책대안을 제시하는 연구를 수행하여 이를 수학적으로 입증하였다. 예컨대 인도에서 우수한 교육이 이루어지지 않는 이유에 대한 가설(“문구류(학습도구) 부족, 교과서 부족, 선생님 부족”)을 제시하고, 실험과 증거를 통하여 분석한 결과, 좋은 선생님이 부재하다는 점을 입증하여, 단기 계약직 선생님들의 다수 고용하되 성과가 좋은 경우에만 계약을 연장한 결과, 어린이들에게 좋은 교육을 제공할 수 있다는 점을 제시하였다.
본 논문은 증거에 기반한 정책 결정이 행정 법제화 되는 과정에서 규제법적 이론이 어떻게 기능할 수 있을지에 대한 고찰을 주된 대상으로 삼았다. 특히 급격하게 디지털 전환이 이루어지면서 정책 결정 과정에도 규제의 효용성과 합리성에 관한 논증이 요구되고 있다. 정책의 효용성에 대한 적절한 증거는 국민을 설득하고, 투명한 입법 절차에서 합리적인 토론에서 중요한 역할을 하기 때문이다. 특히 현대사회의 많은 규제는 기술, 환경, 금융, 지적재산권, 개인정보, 독과점, 식품안전 등을 다루는데 경찰, 안전 등 전통적 규제행정이론 영역에 비하여 규제정책의 합리성과 효과성은 중요한 입법적 논의의 전제가 되기 떄문이다.
증거기반규제는 “현 시점에서 가용가능한 가장 좋은 과학적 증거에 기반하여 보다 합리적이고, 바람직한 규제방식을 도출함”을 의미한다. 증거기반이라는 용어는 “증거기반 의학”(evidence-based medicine)에서 처음 사용, 증거기반 실행(practice), 증거기반 경찰작용, 증거기반 교육 등 정책 결정의 다양한 영역에서 광범위하게 활용되기 시작하였다. 미국에서는 1960년대 보건, 교육정책 수립에서 체계적 증거기반 연구가 수행되었고, 이를 바탕으로 2016년 증거기반정책수립위원회가 구성되었으며, 2020년 증거기반정책기본법 제정이 제정되었다. 하지만 증거기반규제는 증거해석의 일관성에 문제를 나타낸다. 즉, 어떤 변수나 가치에 더 가중치를 두는지에 따라서 다른 해석이 나타난다는 점, 과학적으로 특정 효과를 기대하더라도 군집적 인간의 행동과 판단이 결합되면서 증거와 정책의 효과 사이에 괴리가 발생할 수 있다는 점이다. 실증적으로는 증거 수집의 한계, 인과관계 분석의 한계, 일반화의 한계, 집행력의 한계가 나타나며 체계화 측면에서는 증거들간 우선순위 결정의 한계, 체계적 증거평가의 한계가 나타난다.
우리나라에서는 행정규제기본법이 도입되어 규제영향평가제도를 정부입법에 도입하였으며, 증거기반 행정법제 확산을 위하여 공공데이터법, 데이터기반행정법 등이 제정되기도 하였다. 또한, 2020년 코로나19 대응 과정에서 방역정책 마련, 예방접종 추진, 의료자원의 적정한 배분 등에 과학적 근거 존부가 논의되었다. 규제샌드박스 심의 과정에서 허가 등의 우선순위 결정에도 적절한 증거가 제시될 것이 논의되고 있다. 보건의료법제, 환경법제, 재정법제 등이 확산되면서 증거기반 정책이 입법에 반영되도록 하기 위해서는 신뢰할 수 있는 데이터의 안전한 수집과 활용, 정책에 대한 적절한 논거의 마련, 체계적인 연구를 통한 규제정책의 수립 등이 요구된다.

The economists who won the 2019 Nobel Prize in Economics, “Professors Michael Kreimer, Esther Duplow, and Abhishek Banerjee,” believe that human behavior is the reason for the emergence of poverty, which is a challenging problem for humanity, and they prove it mathematically by conducting research and proposing customized policy alternatives to solve it. For example, he presented a hypothesis about the reasons for the lack of quality education in India (“lack of stationery, lack of textbooks, and lack of teachers”), analyzed it through experiments and evidence, and proved that the lack of good teachers was due to the lack of good teachers, and suggested that good education could be provided to children by hiring many teachers on short-term contracts and extending their contracts only if they performed well.
This paper focuses on the role of regulatory legal theory in the process of evidence-based policymaking as administrative law. In particular, the rapid digital transformation has made it necessary for the policymaking process to argue for the effectiveness and rationality of regulations. Adequate evidence of policy effectiveness plays an important role in public persuasion and reasoned debate in a transparent legislative process. In particular, many modern regulations deal with technology, the environment, finance, intellectual property, privacy, antitrust, food safety, and other areas where the rationality and effectiveness of regulatory policy is an important premise for legislative debate compared to traditional areas of regulatory administration such as police and safety.
Evidence-based regulation means “the derivation of more rational, desirable regulatory approaches based on the best scientific evidence available at the time”. The term evidence-based was first used in the context of “evidence-based medicine” and has since been widely applied to various areas of policy-making, including evidence-based practice, evidence-based policing, and evidence-based education. In the United States, systematic evidence-based research was conducted in health and education policymaking in the 1960s, leading to the formation of the Evidence-Based Policymaking Commission in 2016 and the enactment of the Evidence-Based Policy Framework Act in 2020. However, evidence-based regulation faces the problem of inconsistent interpretation of evidence, meaning that different interpretations emerge depending on which variables or values are weighted more heavily, and even if a certain effect is expected scientifically, the combination of collective human behavior and judgment can lead to a gap between evidence and policy effectiveness. Empirically, there are limitations in evidence collection, causal analysis, generalization, and enforcement, and in terms of systematization, there are limitations in prioritizing evidence and systematically evaluating evidence.
In Korea, the Basic Act on Administrative Regulation was introduced to establish the regulatory impact assessment system in government legislation, and the Public Data Act and the Data-Based Administration Act were enacted to promote an evidence-based administrative law system. In addition, the 2020 COVID-19 response discussed the importance of scientific evidence in the preparation of quarantine policies, the promotion of vaccination, and the proper allocation of medical resources. The regulatory sandbox consultation process also discusses that appropriate evidence should be provided for prioritization of approvals, etc. To ensure that evidence-based policies are reflected in legislation as health, environmental, and financial laws proliferate, it is necessary to safely collect and use reliable data, prepare appropriate policy arguments, and establish regulatory policies through systematic research.

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