“사법부 등 헌법상 독립기관의 예산에 대한존중”의 실질적 의미와 국가재정법 제40조에대한 비판론적 고찰 -미국과의 비교를 중심으로-

한윤옥

doi:10.16960/jhlr.22.4.202112.277

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자료유형: 학술저널

저자정보: 한윤옥 (의정부지방법원)

저널정보: 홍익대학교 법학연구소 홍익법학 홍익법학 제22권 제4호

발행연도: 2021.12

수록면: 277 - 316 (40page)

DOI: 10.16960/jhlr.22.4.202112.277

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헌법 제54조 제2항은 ‘정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하고..’라고 규정하고 있다. 입법자들은 위 헌법 조항의 ‘편성‘을 두고, ‘정부가 헌법상 정부와 독립된 국가작용을 담당하는 사법부 등 독립기관들의 예산요청까지 심사하여 감액할 수 있는 권한’을 의미하는 것으로 해석하여, 정부가 독립기관들의 장으로부터 예산에 대한 의견을 듣는 절차만 거치면 정부의 뜻대로 독립기관들의 예산요청을 심사하여 감액할 수 있게끔 하는 내용의 국가재정법 제40조를 두고 있다. 그러나 한국과 마찬가지로 삼권분립의 원칙을 헌법상 대원칙으로 하는 미국의 경우, 원래 예산제출 및 심의, 의결권이 헌법상 의회에 있으나, 의회가 1921년 Budget and Accounting Act(BAA)라는 법률을 제정하여 의회가 해오던 예산편성행위를 행정부의 수반인 대통령에게 위임하였다. 그리고 대통령의 예산편성(assemble)행위와 관련하여 예산안에대한 연방법률인 31 U.S.Code §1105 (b)는 ‘대통령은 입법부 및 사법부의 예산요청을 「변경없이」대통령의 예산안에 포함시켜 의회에 제출하여야 한다’라 규정하고 있다. 이에 필자는 위 규정의 의미 및 형성경위에 대하여 미국 내 문헌 및 역사적 배경 연구, 미국 현지 법학전문가들에 대한 인터뷰 등을 실시하였다. 위 조항의 역사적 뿌리는 미국 의회에서 1939년 법률로 제정한 Administrative Office Act of 1939(Act of 1939)에서 찾을 수 있는데, 위 법률 제정 전까지는 사법부의 물적 행정을 행정부 소속의 법무부가 수행하였다. 그러나 당시 위 입법을 위한 공청회에서 법무부장관이 한 공식토론에서 확인되듯, 여러재판에서 당사자로 재판을 받는 입장에 있는 행정부가 사법부의 예산안을 편성해 심사하는 등 사법행정에 개입하는 것은 삼권분립의 원칙 및 사법부 독립의 원칙에 비추어 용납할수 없다는 헌법적 공감대 하에 위와 같은 법률이 제정되기에 이른 것이다. 위 법률이 제정됨에 따라 예산편성 등 모든 사법행정에서 행정부가 배제되고 이를 사법부 소속 사법행정기관(AO)이 실시하게 되었고 AO가 대통령의 예산심사기관인 OMB에 제출한 사법예산안은 심사나 변경 없이 대통령의 예산안에 포함되어 국회에 제출되는 현재의 제도가 형성되었다. 그 외 미국 내 여러 문헌 및 인터뷰를 통해서도 위와 같은 규정의 형성이 예산안 ‘편성’ 개념과는 별개의 헌법상 대원칙인 삼권분립의 원칙 및 사법부 독립의 원칙과의 규범조화적 해석에 따른 것임을 확인할 수 있었는바, ‘편성’ 및 ‘assemble’이라는 유사한 내용의 법문이 한국처럼 헌법에 있던, 미국처럼 법률에 있던, 그 뜻이 달라지는 것은 아니라는 점에서, 미국의 제도 운영은 ‘편성’이라는 법문을 해석함에 있어 우리에게 시사하는 바가 크다. 행정부 예하기관이 제출한 예산요청안의 경우 행정부가 이를 심사하여 변경하는 것은자기예산을 편성하는 과정에 부수되는 당연한 절차로서 ‘편성’개념에 포함될 수 있겠지만, 미국의 예에 비추어 국회, 사법부 등 헌법상 독립기관들이 각자의 독립적인 국가작용을 위하여 예산안을 산출하는 것은 각 독립기관들에 속하는 독립권한의 범주에 포함되는 것이라 해석되므로, 행정부가 예하기관의 예산요청안과 마찬가지로 이들 독립기관들의 요청안까지 심사해 변경하는 것은, 국가예산안에 대한 심의권한을 국회에 둔 현행 헌법의 해석상그 이전의 절차인 ‘편성행위’의 개념으로 포섭 가능한 범주를 넘어서는 것인바, 이 연구를통해 헌법 제54조 제2항의 ‘편성’이라는 법문에 대한 해석방법을 제시하고자 한다. 국가재정법 제40조는 전쟁으로 국가 비상상황에 있던 1951년 9월 24일 법률 제217호로제정된 구 재정법 제22조 제11호의 내용을 군사정권이 열린 직후인 1961년 12월 19일 법률제849호로 구 예산회계법을 제정하면서 그대로 들여온 것인바, 현재까지도 국가재정법 제40조는 명목상의 선언규정만 추가한 채 국가 비상상황에서 제정된 구 재정법과 구 예산회계법의 그늘에서 벗어나지 못하고 있다. 국가재정법 제40조 개정에 대한 논의를 다시금 시작해야 할 때이다.

The ROK Constitution §54(2) states that “The executive government prepares appropriation of budget for each fiscal year and submits it to the National Assembly no later than 90 days before the start of the fiscal year.” The legislators understand the phrase, stating that "The executive government prepares appropriation of budget" to mean that “the executive government can review and reduce the appropriations of budget of other constitutional branches like judiciary and legislature. Thus, this is the background for the birth of the National Finance Act §40. This Act states that the executive government can review and reduce appropriations of the budget of other constitutional branches such as the judiciary and legislature after hearing the other branches' opinion regarding their own appropriation. In the US, where the principle of separation of powers is a major principle of the constitution, the legislative branch has all authority about the U.S. budget by the U.S. Constitution. But, the legislative enacted a law called the Budget and Accounting Act(BAA) in 1921 and after that President assembles and submits a budget of the US Government to Congress. Furthermore, 31 US Code §1105(b), which is the federal law on budget proposals, states that “Estimated expenditures and proposed appropriations for the legislative branch and the judicial branch to be included in each budget...shall be submitted to President...and included in the budget by President without change”. For my study, I conducted a thorough research on the US Code § 1105(b) by analyzing the literature, historical background, interviewing some Constitutional law experts. The historical root of the US Code §1105(b) can be found in the Administrative Office Act of 1939(Act of 1939), enacted by the US Congress. Before enacting Act of 1939, the executive government took a charge of judiciary's administration. The Act of 1939 was enacted on the premise of consensus on the principles of separation of powers and independence of the judiciary. Attorney General stated for Act of 1939 in Congress that “I believe, too, that there is something inherently illogical to the current system, having the budget and expenditure of the courts and individual judges under the jurisdiction of the Department of Justice. The court should be an independent, coordinating branch of the Government in every proper sense of term.” As the Act of 1939 was enacted, the executive branch was excluded from all judicial administration, including judiciary's appropriation of budget. I believe that the U.S.'s above system, elaborated above, can help us understand the meaning of ROK's Constitution §54(2). We need to understand that the constitutional branches of governments' appropriations of budget are different from those of agencies under the executive branch. it goes against main principles of constitution like separation of powers and independence of the judiciary to understand that 'the executive government can review and change the other branches' appropriations of budget'. Therefore, ROK's National Finance Act §40 should be amended as soon as possible so that “The judiciary and other constitutional branches' appropriations of budget shall be included in the budget by the executive government without change,” following the US system.

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참고문헌 (25)

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정윤석 / 2001 / 사법부에 대한 행정부의 영향력 연구 : 인사관행과 예산배정상의 정권별 변화를 중심으로

이헌환 / 2009 / 사법부의 물적 독립 - 예산안편성권과 관련하여 / 사법 1(7):71~101

강현중 / 1996 / 대법원의 예산안 요구권과 법률안 제출권 / 사법행정 (423)

홍완식 / 2007 / 헌법개정에 있어서 국회 분야 논점 / 헌법학연구 12(4)

오연천 / 2007 / 국가재정법 시행에 따른 향후 과제 / 국회보 (484)

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