코로나위기와 국가재정의 헌법적 문제 – 코로나위기 대응을 위한 국가부채 증대에 대한 독일 논의를 중심으로 –

정문식

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자료유형: 학술저널

저자정보: 정문식 (한양대학교)

저널정보: 한국헌법학회 헌법학연구 헌법학연구 제28권 제1호

발행연도: 2022.3

수록면: 161 - 192 (32page)

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독일은 2009년 제2차 연방주의개혁 헌법개정을 통해서 국가채무제한 조항을 도입했다. 국가채무제한 조항의 핵심적인 내용은 원칙적으로 새로운 부채를 금지하고, 예외적으로만 경기변동, 자연재해 그 밖에 국가가 통제할 수 없는 재정적 긴급상황에서 국가부채를 인정하는 것이다. 독일은 2019년까지 국가부채를 꾸준히 감소시켜 GDP의 82%에서 60% 수준까지 낮추었고, 헌법상 국가채무제한 조항은 실제 현실을 통제하는 규범력을 가지고 건전한 국가재정운용에 영향을 미치고 있었다. 2020년 코로나위기는 국가의 통제를 벗어나고 독일 경제에 심각한 피해를 주는 예외적인 긴급상황에 해당한다. 코로나위기를 해결하기 위하여 두 번의 추가예산법률을 통해 기존 국가부채의 15% 정도에 해당하는 엄청난 양의 새로운 국가채무를 부담했다. 국가채무제한 조항은 위기 시에는 예외적으로 연방의회 재적 과반수 찬성과 상환의무를 전제로 위기극복을 위하여 필요한 국가채무를 유연하게 확대할 수 있도록 작동하였다. 예외적인 국가부채의 증대가 가능하더라도 과도한 국가부채의 양적인 증가에 대해서는 헌법적 한계가 필요하다. 연방헌법 제115조에 규정된 요건은 불명확한 점이 있지만, 국가부채를 연방의회가 결정하도록 함으로써 민주적 정당성을 제공하고, 상환의무를 부과함으로써 국가채무확대의 남용을 방지할 수 있도록 보완한다. 명시적으로 규정된 것은 아니지만 합목적적 해석을 한다면 다른 헌법적 정당성도 도출할 수 있다. 예컨대 국가채무의 확대는 위기해결에 직접적인 관련성을 갖는 분야에 사용할 수 있을 뿐만 아니라, 비록 위기해결에 직접적 관련성이 없더라도 경제 회복과 공공부문 투자처럼 간접적인 관련성을 가지는 부분에도 국가채무를 통한 재정투입도 정당한 것으로 볼 수 있다. 이 때도 위기극복을 위한 관련성에 대한 판단은 우선적으로 민주적 정당성을 가지는 연방의회가 한다. 연방의회의 판단이 자의적이거나 명백하게 불합리하지 않는 한 그 정당성을 인정하는 것이 예외적인 국가채무 확대 허용으로 국가위기를 극복하려는 헌법개정자들의 의사를 잘 반영하는 것이라 할 수 있다.

In 2009, the so-called “Schuldenbremse”(debt brake) was introduced into Grundgesetz(the Basic Law) as part of Federalism Reform II. As the core of the new constitutional regulation, Art. 109 III, Art. 115 II GG states that the budgets of the state (federal and state) are to be balanced in principle without new debt. The federal government is allowed a net borrowing of 0.35% in relation to GDP and exceeding the standard ceilings in cases of natural disasters and extraordinary emergencies that are beyond the control of the state and significantly affect the state's financial status. The government debt volume, which has been reduced for 10 years since then, shows that the debt brake is working well for the strong financial situation in Germany. Because of the Corona crisis, the Bundestag had passed two supplementary budgets, so that the federal government took on a total of 217.8 billion euros in new debt in 2020. The total federal debt thus increases from less than 60% to more than 75% of GDP. This debt exception has proven that the exception for the debt brake is capable of acting and elastically reactive in the pandemic. In terms of constitutional law, Art. 115 GG sets the limits on the new debt in the crisis. Formally, Art. 115 (2) sentence 6 GG requires a parliamentary decision by the majority of the members of the Bundestag, which, according to Art. 115 (2) sentence 7 GG, is to be combined with a repayment plan. In material terms, the scope of the new debt must be suitable to ward off the emergency situation, to remedy it or to alleviate its consequences. Although there is no direct link to overcoming or averting crises, debt may be legitimate if the majority of Parliament has decided it is permissible. Of course, the parliamentary decision must not appear obviously arbitrary or justifiable. With this interpretation, the debt brake will not only be sustainable in normal, but also in an emergency (or new normal).

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