우리나라 중앙은행의 헌법기관화 방안에 관한 연구-독립성 제고, 기능 강화를 위한 비교법적 검토 및 입법론 제시를 중심으로

노철우

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자료유형: 학술저널

저자정보: 노철우 (세명대학교)

저널정보: 사법발전재단 사법 사법 제1권 제46호

발행연도: 2018.1

수록면: 269 - 321 (53page)

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중앙은행이란 한 나라의 발권력을 독점적으로 보유하여 통화량을 조절하고, 금융제도의 안정성 보장을 위해 일반은행에 대한 각종 규제·감독업무를 수행하는 기관이다. 우리나라의 중앙은행인 한국은행의 독립성의 정도는 한국은행법의 제정·개정에 따라 변동이 심했다. 1950. 5. 제정된 한국은행법은 그 입법정신을 통화가치의 안정, 금융의 민주화 구현 및 금융의 정치적 중립성 보장으로 하여 독립성의 정도가 높았다. 그러나 1962. 5.의 한국은행법 제1차 개정은 중앙은행을 정부에 종속시키고 경제정책의 모든 권한을 정부로 일원화하여 고도성장을 정부 주도로 추진할 수 있게 함으로써 한국은행법의 입법정신은 크게 후퇴하였다. 아울러 한국은행법 개정 논의 때 마다 정부는 공권력적 행정작용인 금융감독권한을 공적 민간기구인 한국은행에게 부여하는 것은 현행법 체계에 반한다는 논거를 내세워 금융감독권한의 분리를 줄기차게 시도하였으며, 1997년 말 외환위기 상황하에서 동행의 금융감독기능은 통합감독기구로 이관되었다. 한편 2009년 국제결제은행(BIS)이 조사한 바에 따르면, 헌법에 중앙은행 관련 내용이 명시된 국가는 조사대상국 47개국의 68%인 32개국이며, 이들 국가의 중앙은행들은 다른 나라들의 중앙은행들보다 더 높은 정도의 독립성을 유지하고 있다. 이 논문은 제2장에서 중앙은행의 설립, 독립성과 기능에 대해 살펴본다. 이어 제3장에서 우리나라 헌법개정과 관련한 중앙은행의 헌법기관화 논의사례를 조사한 다음, 제4장에서 중앙은행의 헌법기관화 필요성에 관해 고찰한다. 제5장에서 주요국 중앙은행의 헌법 조항에 관한 비교법적 검토를 한 후, 제6장에서 한국은행의 헌법기관화에 관한 구체적인 조문화 방안을 제시한다. 마지막으로 제7장에서 결론을 내린다. 중앙은행 독립성의 핵심은 중앙은행 설립 근거의 모태가 되는 헌법 정신 및 이에 근거한 중앙은행법의 규정에 따라 정부 등 외부의 위법·부당한 압력을 받지 않고 중립적·자치적으로 중앙은행 본연의 업무를 수행하는 것이라 볼 수 있다. 중앙은행 독립성 논의수준을 헌법적 측면으로 높이면 중앙은행 독립성의 근거는 헌법상 법치주의원리와 권력분립의 원칙에 근거한다고 볼 수 있다. 즉, 국민여론이나 이익집단의 압력에 약한 행정부가 통화신용정책을 수행할 경우 그 권한을 남용할 가능성이 크므로, 통화신용정책을 독립적인 중앙은행에 맡겨 경제정책에 있어서 행정부와 견제와 균형을 이루게 함으로써(권력분립의 원칙) 국민의 기본권을 보장하자는 것이다(법치주의원리). 일반적으로 중앙은행업이란 중앙은행의 미시적·거시적 기능(업무)을 말하는데, 중앙은행의 미시적 기능이란 금융거래·지급결제시스템 등 금융제도의 안정성을 위해 금융위기 시 유동성을 공급하고 금융기관을 규제·감독하는 것이고, 중앙은행의 거시적 기능이란 통화신용정책의 거시적 목적, 즉 물가·고용·소득 등 거시경제의 명목 또는 실질 변수의 바람직한 움직임을 위해 화폐와 신용의 양과 가격을 조절하는 것이다. 우리나라에서 헌법개정과 관련한 중앙은행의 헌법기관화 논의는 여러 차례 있었다. 즉, 1980년 정부의 헌법개정심의위원회의 학계대표 최호진 위원이 새 헌법에 「중앙은행」 조항을 신설할 것을 제의, 논의하였으나 우여곡절 끝에 신설되지 않았다. 그 후 1987. 6. ‘6·29선언’을 계기로 정치·사회적 민주화가 진행되면서 1987. 7.~8.에 한국은행 직원들이 헌법상 독립성이 보장되어야 한다는 운동을 전개하였다. 결국 국회 헌법개정특별소위원회는 ‘한국은행법 개정을 통한 독립성 보장’으로 결론을 내림으로써 막을 내리게 되었다. 우리나라 중앙은행인 한국은행을 헌법기관화 할 필요성은 중앙은행의 독립성 제고, 정부의 권한침해에 대한 구제수단 마련, 중앙은행의 기능 강화라고 볼 수 있다. 만약 한국은행이 헌법에서 그 기관의 설립근거와 독립성 등을 보장받고 있는 경우에는 헌법규범 자체가 민주적 정당성을 부여하고 있는 것이 되므로 한국은행의 독립성을 제고하는 가장 확실한 방법이 된다. 한편 정부는 민주적 정당성을 앞세워 한국은행의 통화신용정책에 간여하려고 하는데, 이러한 권한침해에 대응하기 위해서는 동행을 헌법기관(국가기관)으로 하여 헌법재판소의 권한쟁의심판의 당사자가 되게 할 필요가 있다. 최근 미국·영국 등에서 중앙은행의 금융감독 관련 역할이 증대되고 있는 추세에 따라 한국은행에게 어느 정도의 감독권한을 부여하는 것이 바람직하며, 이의 원활한 실현을 위해서도 헌법기관화가 필요하다. 한국은행 관련 조문을 헌법에 두는 입법론을 검토함에 있어서는 조항 위치를 어느 곳에 두느냐의 문제와 중앙은행 관련 조항을 어느 정도까지 자세하게 규율하느냐의 문제로 나누어 고찰할 수 있는데, 주요국의 입법례 등을 감안하여 가장 바람직한 방안을 제시하면 다음과 같다. 제○장 경제제○○○조(중앙은행의 설립) ① 대한민국의 중앙은행으로서 한국은행을 설립한다. ② 한국은행은 화폐발행, 통화신용정책의 수립과 집행, 지급결제제도의 운영·감시, 금융기관에 대한 감독·규제 및 기타 법률이 정하는 기능과 권한을 가진다. ③ 한국은행은 다른 정부기관과 독립적으로 업무를 수행하며, 한국은행의 자주성은 존중되어야 한다. ④ 한국은행의 조직, 업무 및 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

The central bank is an institution that has sole issuance authority to control the volume of currency and conducts various regulatory and supervisory tasks of general banks to ensure the stability of the financial system. Severe fluctuations as to the degree of independence of the Korean central bank, i.e., Bank of Korea (“BOK”), have been observed whenever the Bank of Korea Act was amended. In line with the enactment of the Bank of Korea Act in May 1950, the central bank had a high level of independence based on the legislative spirit of stabilizing monetary value, realizing financial democratization, and ensuring political neutrality of finance. However, such legislative spirit hugely retreated following the first amendment of the Act in May 1962 as it resulted in the subordination of the central bank to the government and unification of all authority to direct economic policies so that the government-led high economic growth strategy could be pursued. The purpose of this paper is to: (i) examine the independence and function of central banks; (ii) explore case studies of discourse pertaining to the constitutionalization of the BoK in relation to the amendment of the Constitution; (iii) review the need for the constitutionalization of the central bank; (iv) undergo comparative legal reviews of the constitutional provisions regarding central banks in major countries; (v) present a detailed measures for the constitutionalization of Korea’s central bank; and (vi) draw a conclusion. The core of the BOK’s independence lies in the performance of its inherent functions neutrally and autonomously pursuant to the relevant provisions under the Constitution and the Bank of Korea Act, which served as the basis for the establishment of the central bank, without being swayed by illegitimate or improper pressure from the government, etc. If shifting discourse on the independence of central banks to constitutional aspects, its rationale can be said to be the principle of the rule of law and the principle of separation of powers in the Constitution. The need for the constitutionalization of the central bank in Korea is to enhance its independence, provide remedies against the government’s infringement of rights, and strengthen the central bank’s functions. Considering the legislations of major countries, the most desirable option for inserting the provisions related to the central bank into the Constitution is as follows: Chapter ○ Economy Article ○○○ (Establishment of Central Bank) (1) The Bank of Korea shall be established as the central bank of the Republic of Korea. (2) The Bank of Korea shall have the functions and powers of currency issuance, establishment and execution of monetary and credit policy, operation and monitoring of payment settlement system, supervision and regulation of financial institutions, and other matters prescribed by law. (3) The Bank of Korea shall operate independently from other government agencies and its independence shall be respected. (4) Matters concerning the organization, operation, and administration of the Bank of Korea shall be prescribed by law.

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강병호 / 2015 / 금융기관론 / 박영사

김홍범 / 2006 / 한국 금융감독 개편론 / 서울대학교 출판부

성낙인 / 2018 / 헌법학 / 법문사

이방식 / 1994 / 중앙은행제도론 / 법문사

이상윤 / 2005 / 영미법 / 박영사

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