自治憲章 또는 자치기본조례에 관한 小考 : 서울특별시 자치기본조례안을 소재로 하여 :서울특별시 자치기본조례안을 소재로 하여

최우용

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최우용 (동아대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제18권 제1호

발행연도: 2017.2

수록면: 113 - 146 (34page)

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본고는 자치권의 범위를 명확히 하고 실질적인 자치권의 회복을 위한 방안의 하나로서, 자치헌장(home rule charter)과 자치기본조례에 관하여 연구한 것이다. 자치헌장에 관해서는 미국의 예를, 자치기본조례에 관해서는 일본의 니세코 마을의 마을 만들기 기본조례를 대상으로 하였다. 그리고 우리나라에서 최초로 제안된 서울시의 자치기본조례안의 내용을 검토하였다.
미국의 자치헌장은 주(州)의회의 지방자치단체에 대한 지나친 간섭을 배제하고 지방자치단체에게 그 지방의 고유사무를 처리할 수 있는 권한을 보장하고 있다. 이에 따라 지방의회는 주(州)헌법 또는 주(州)법률의 일정한 제약을 받지만, 자치헌장이 보장하는 자치권을 충실히 보장해 주는 도구로서의 역할을 충실히 수행해 오고 있다.
일본의 경우, 자치기본조례를 정하고 있는 지방자치단체는 자치기본조례가 해당 지방자치단체의 최고 법규임을 조례에서 정하고 있다. 그리고 자치기본조례에서 시민의 권리와 시정의 운영원칙을 정하여 마을 만들기의 기본규범으로 활용하고 있다.
한편, 서울특별시 자치기본조례안은 크게 다음과 같은 특징을 가지고 있다.
첫째, 형식적인 면에서는 조례안을 전문과 본문으로 나누고 있으며, 미국의 자치헌장과 같은 상세한 규정을 두기 보다는, 시민과 시의 권리와 책무에 관하여 개략적으로 서술하고 있다.
둘째, 헌법상의 기본권을 보다 세부적으로 표현하여 이를 시민의 권리로서 선언하거나, 기본권으로 명기되어 있지 않은 부분에 대해서도 시민의 권리로서 선언하고 있다.
셋째, 서울시가 가지는 자치권을 제시하면서 중앙정부에 대하여 자치권의 침해를 해서는 안 된다는 강한 요구도 아울러 하고 있다는 점이다. 이는 향후 조례안의 적법성 논쟁의 가장 큰 쟁점이 될 수 있는 부분이라고 할 것이다.
서울시의 자치기본조례안은 서울시의 정책과 시민에 대한 애정이 잘 나타나 있는 것으로 우리 지방자치사의 역사에 한 획을 긋는 중요한 조례이다. 아울러, 지역적인 특수성을 반영한 주민의 권리에 관한 제 규정은 향후 서울의 시정 및 정책의 근간이 되는 중요한 것으로, 헌법상의 기본권에 필적하는 의미가 있을 것으로 생각한다. 또한 서울시의 조례안은 포용적 성장 및 평화통일을 염두에 둔 복지 지향적이며 미래지향적인 헌장으로서 미래적 가치를 잘 나타내고 있다고 생각한다. 다만, 법리적 논쟁이 있을 수 있는 부분에 대해서는 그 동안 실무 및 학계에서 주장해 온 다양한 논의의 성과를 반영하여, 시민과의 숙의(熟議)를 거쳐 합리적으로 수정해 나갈 것을 제안한다.

This thesis was intended for a study of the home rule charter and self-government framework ordinance, which was conducted as a means of defining the scope of autonomy and of substantially restoring the right of self-government. To accomplish the object of this study, an American example was examined for a home rule charter, and a Japanese example of Niseko-cho for a self-government framework ordinance. Also the content of the proposed self-government framework ordinance of Seoul Metropolitan City, the first of its kind ever proposed in Korea, was examined for the purpose.
In the United States, the home rule charter eliminates any excessive state assembly’s interference in the affairs of a local entity and guarantees competence to the local entity, enabling it to administer the affairs of its own. Consequently the state assembly has been able to faithfully perform the role as an instrument of guaranteeing autonomy as stipulated in the home rule charter, though restricted to some extent by the state constitution and statutes.
In Japan, a local entity’s self-government framework ordinance stipulated its supremacy over other ordinances and regulations. They made use of it as a normative standard by stipulating the civil rights and the principles of municipal administration.
Meanwhile, characteristics of the proposed self-government framework ordinance of Seoul Metropolitan City may be largely categorized as follows:
First, the formal structure of the proposed self-government ordinance is divided into preamble and the main and operative part, and it outlines the rights and obligations of both citizens and the city government, rather than stipulating the detailed rules as in the American home rule charter.
Second, it states the fundamental rights under the constitution, going into details about them, and declares them to be civil rights. Even those rights not described as the fundamental right are declared to be a civil right.
Third, it reiterates the autonomous rights of Seoul Metropolitan City, and demands that the central government should not interfere with such rights, giving rise to controversy over the legality of the proposed self-government framework ordinance in the future.
The proposed self-government framework ordinance reflected the policy of Seoul Metropolitan City and much of its affections for the citizens, and this important ordinance marked a new era in the history of local autonomy in Korea. In addition, various provisions of the residents’ rights reflecting the regional special characteristics will serve as the basis of Seoul Metropolitan City’s municipal administration and its policy making in the future, bearing significance equal to that of the fundamental rights under the constitutional law. Also, the proposed ordinance is thought to be a welfare- and future-oriented charter giving a thought to inclusive growth and peaceful unification, and being a charter of such nature, it clearly manifests its future value. However, it is recommended that those parts likely to cause legalistic controversy should be reasonably revised based on the outcome of varied discussions supported by those in business and the academic world after careful discussion with the citizens.

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