본 연구의 목적은 시내버스 정책에 대한 효과성 분석이다. 시내버스는 서민의 생활과 밀접한 교통수단이다. 따라서 시내버스 요금은 서민경제의 안정을 위해 그동안 인상을 자제해 왔다. 이로 인해 운행적자가 발생하는 부분은 공적자금으로 메우게 하는 준공영제(Quasi-Public Operation System)가 시행되었다. 준공영제 실시로 인하여 지방자치단체는 교통약자의 이동권을 보장하기 위해 정책노선을 유지하고, 장애인을 위한 저상버스의 운용, 노인과 아동 및 청소년의 요금 할인 등, 우리 사회의 약자를 위한 복지사회 구현의 일환으로 시내버스의 역할을 부여했다.
준공영제 실시로 인해 시내버스는 민간기업의 차원을 넘어 공공소유권(public ownership)의 의미를 갖게 되었다. 공공소유권의 의미는, 지방자치단체에 재정적인 부담을 덜어주고, 시민에게 편리함과 양질의 서비스를 제공함을 목적으로 하는 하나의 이데올로기이다. 이는 ‘정치적 공정성’과 ‘경제적 공정성’을 내포하고 있으며, 이들은 서로가 밀접하게 연결되어 ‘사회 정의’ 차원에서 시내버스 준공영제를 이론적으로 뒷받침하고 있다.
우리나라 시내버스 준공영제가 시작된 때는 신공공관리론(NPM)이 부작용을 낳게 되고 회의적인 반향을 일으키며, 도시사회주의(municipal socialism)가 부활하던 시기이다. 도시사회주의는 민간 기업의 힘에 대한 배분, 즉 돈을 벌 수 있는 시장에서 가격을 책정하고, 수익을 올리는 능력을 지방자치단체가 관여하는 것이다. 이러한 도시사회주의를 기반으로 하는 공공서비스의 공유화는 탈신공공관리론(post-NPM)이 역민간위탁으로 행정력의 집중화를 통해 공공서비스의 공정성, 형평성, 책임성을 회복하고자 하는 이론과 맥을 같이 한다. 시내버스 준공영제는 이러한 이론적 배경에서 탄생하였다.
이러한 이론적 배경 하에 시내버스 준공영제의 도입은, 시장실패 보완적 관점과 적극적인 가치창출 관점에서 이해할 수 있다. 준공영제의 실시로 인한 시내버스의 운영체계 구분은, 지방자치단체나 공기관이 운영하는 공영제와 민간기업이 운영하는 민영제, 공영제와 민영제를 조합한 준공영제로 나눌 수 있다.
준공영제 시내버스는 도시철도에 비해 초기 투자자본이 없이 민간기업의 버스를 이용하는 접근성이 양호한 대중교통이다. 그러나 해마다 증가하는 재정지원금의 부담은 향후 심각한 상황에 봉착할 수 있으므로 실효성 있는 운용체계의 모색이 시급한 상황이다. 이러한 차원에서 우리나라 주요도시 시내버스 준공영제 정책 가운데 간선급행버스체계(BRT: Bus Rapid Transit)와 무료환승요금제에 대한 효과분석을 하였다.
BRT의 경우 정시성, 신속성을 목적으로 하고 있으며, 이용자수의 증가가 효과성의 결과로 나타나고 있다. 시내버스의 정시성과 신속성이 확보되면, 그만큼 이용자의 유인효과가 있을 것이고 이용자수가 증가하면, 그에 따르는 운송수입도 늘어나 재정적자의 규모도 감소할 것이다. 그리고 무료환승요금제의 효과분석은 대중교통 활성화에 어느 정도의 긍정적인 정책효과가 있었는지, 환승객수(환승건수)의 증가여부를 통해 그 효과를 알아보았다.
본 연구는 서울, 부산, 대전 시내버스의 준공영제 실시 이후인 2015년부터 2019년까지 5년간의 운행실적에 대해 성향점수매칭(Propensity Score Matching)을 통하여 집단 간 차이를 최소화 한 후 이중차분법(Difference in Difference)으로 처리효과를 측정하는 준 실험적(quasi-experiment)방법으로 BRT구간의 효과를 분석하였다. 추가로 고정효과분석을 통해 보충하였다. 무료환승요금제 운행성과분석은 승객통행량 조사결과와 고정효과 시계열 모형을 통해 시간에 따른 운행성과 변화를 추정하였다. 효과분석을 위해 변수는 운행요소로 선정하였다. 독립변수는 운행거리, 소요시간, 운행대수, 배차간격, 운행횟수 다섯 개를 선정하였고, 종속변수는 평가 기준이 되는 이용객수, 운송수입 그리고 환승객수(환승건수)로 선정하였다.
분석의 진행은, 서울의 경우 2015년부터 2019년까지는 비BRT구간 버스노선을 184개, 실험집단은 두 개로 나누어 12개 실험집단에 대해서는 PSM분석과 고정효과 분석을 하였다. 나머지 하나는 최근 설치한 BRT종로구간을 운행하는 노선 7개 실험집단을 PSM분석과 DID 분석을 하였다. 부산은 비BRT구간 노선 71개와 실험집단 BRT구간 노선은 12개를 선정하여 PSM분석과 고정효과분석을 실시하였다. 대전도 역시 PSM분석과 고정효과분석을 비BRT구간 노선 64개와 실험집단 BRT구간 노선은 8개를 선정하였다.
분석결과, 서울의 경우 도시 전체 실험집단 12개 노선을 대상으로 한 효과분석은 이용객수가 PSM의 캘리퍼 매칭에서는 57,120명 증가하고, 커널 매칭에서는 225,300명이 증가하였다. 이에 따른 로그수입은 캘리퍼 매칭에서는 0.02(2%)가 증가하고, 커널 매칭에서는 0.89(89%)가 증가하였다. 다만 고정효과모형에서는 회귀계수가 유의미하지 않았다.
서울의 최근 설치한 BRT 종로구간의 7개 노선을 대상으로 한 분석에서는 이용객수가 PSM의 근거리 이웃매칭 방법에서 2018년부터 2019년까지 2년 동안 188,700명 증가하였고, 로그수입에서는 0.11(11%)이 증가하였다. DID 분석에서는 이용객수가 456,100명이 증가하였고, 로그수입은 0.05(5%)가 증가하였다.
부산의 BRT구간 효과분석에서 이용객수가 PSM 근거리 이웃매칭의 경우 2017년부터 2019년 3개년 동안 73,600명이 증가하였고, 커널매칭에서는 73,300명이 증가하였다. 로그수입에서는 PSM 근거리 이웃매칭의 경우 0.09(9%)가 증가하였고, 커널매칭에서도 같은 0.09(9%)가 증가하였다. 다만, 고정효과모형에서는 이용객수가 197,530명이 감소하고 로그수입에서도 5% 감소하였다.
대전의 BRT구간 효과분석에서는 이용객수가 PSM 근거리 이웃매칭의 경우 2017년부터 2019년 3개년 동안 732,400명이 증가하였고, 커널매칭에서는 549,500명이 증가하였다. 로그수입에서는 PSM 근거리 이웃매칭의 경우 2017년부터 2019년 3개년 동안 0.59(59%)가 증가하였고, 커널매칭에서도 같은 0.58(58%)이 증가하였다. 고정효과모형에서는 이용객수가 1,245,230명이 증가하고 로그수입에서도 108% 증가하였다. 대전은 세종특별자치시와의 유기적인 기능이 BRT구간의 효과를 높여준다고 볼 수 있다.
부산의 무료환승요금제에 대해서는 승객 통행량 조사에서 무료환승이 되지 않는 대중교통을 제외하고도 긍정적인 효과가 나타나지 않았다. 평가지표가 단순히 이용객수를 기준으로 하여 부산시의 승객 통행량 조사에 의한 분석이지만, 공급자 측면에서는 이용자의 증가로 대중교통 활성화를 기대하는 수준에는 미치지 못하고 있다. 그러나 이 조사자료는 연도별 단순한 조사내용이고, 정책시점을 기준으로 전과 후의 차이비교는 다른 문제이다.
대중교통 간 무료환승제는 단순이 이용자의 증가를 목적으로는 한 것만은 아니다. 버스노선의 연장, 신설 등을 요구하는 경우, 이를 수용할 경제적 타당성이 없어 이를 대체할 수단으로 환승을 수월하게 하고, 요금추가 부담이 없도록 한다면, 시민의 이동권 제약을 해소할 수 있다.
무료환승요금제는 시내버스와 마을버스, 도시철도 간의 30분 이내 환승 시 무료이지만, 기존 이용객 수준에서 머물지 않고 승객을 유인할 가능성은 승용차 이용자이지만, 연도별 조사자료만으로는 효과분석을 정확히 할 수 없다.
이 부분은 고정효과모형을 이용하여 분석을 했을 경우, 정책도입 이전(2014년 1월부터 6월까지)보다 이후(2015년 7월부터 2019년 12월까지)가 수입합계 기준으로 유의미하게 6년 동안 43,830,000원이 줄어들었다. 그러나 카드 환승 건수는 0.003의 긍정적인 효과가 발생하였다. 카드이용건수 기준으로 볼 때에는, 6년 동안 6,247,660,000원만큼 수입이 줄어들었다. 대신 카드환승건수가 교통수입에 유의미한 영향을 주고 있어 3.71의 긍정적인 효과가 발생하였다. 수입합계와 카드이용건수는 큰 폭으로 감소하였지만 카드환승건수는 카드이용건수의 감소폭에 비해 반비례를 나타내는 것은 정책효과가 긍정적이라고 평가할 수 있다.
향후 준공영제 시내버스의 최우선 과제로서 재정적자의 폭을 줄여야 하며 동시에 시내버스에 대한 대중교통의 공공성을 강화해야 한다. 이를 위해 협력적 광역교통 거버넌스의 기능을 강화하고, BRT구간을 광역교통망으로 구축하여야 한다. 또한 빠르고 편리한 연계ㆍ환승시스템을 구축하기 위해 지속적으로 모니터링 하여 주기적으로 환승센터의 변경을 추진하여야 한다. 그리고 ‘손실보상금’에 해당한 재정지원금의 법적성격을 세분화 하여야 하며, 노선입찰제를 도입하여야 한다. 마지막으로 이용객수와 운송수입의 증가를 꾀할 수 있는 방안을 모색하여야 한다.