본 연구는 지방자치단체의 정책순응에도 부정성 편향이 있을 것이며, 이러한 부정성 편향은 지방자치단체가 처한 여건에 따라 그 준거점이 상이할 수 있을 것이라는 연구관심에 기반을 둔다. 이에 따라 본 연구는 지방재정의 주요한 제도인 지방교부세 인센티브 제도에 대한 지방자치단체의 정책순응을 생존분석과 패널 로짓분석을 통해 분석하였다.
본 연구의 대상이 되는 지방교부세 인센티브 제도는 지방교부세를 배분하는 과정에서 인센티브와 페널티를 부여하여 지방자치단체가 받는 지방교부세액의 가감을 유발한다. 지방교부세는 지방자치단체의 기본적인 행정수요에 들어가는 비용 대비 지방자치단체의 수입이 적을 경우 그 액수만큼을 중앙정부가 지원해주는 체계로 운용되는데 지방교부세 인센티브 제도는 지방자치단체의 수입과 지출분야 모두에 적용된다. 부언하면 수입분야에서 인센티브와 페널티가 존재하여 인센티브는 수입을 줄이는 구조가 되며, 반대로 지출분야에서는 지출을 늘리는 것이 인센티브가 된다. 따라서 수입과 지출 모두에서 인센티브를 받을 경우 지방이 충당해야 하는 지출은 많고 대신 지자체의 수입이 줄어드는 구조 속에서 실제 산정액보다 더 많은 지방교부세를 받게 된다. 다만 지방교부세 배분은 다양한 변수들을 활용하여 이를 측정하고 측정값에 보정계수를 적용할 뿐만 아니라 교부세 인센티브 제도만 보더라도 수입과 세출 분야에서 10개 이상의 평가기준이 적용되는 복잡한 구조라 지방자치단체입장에서는 인센티브나 페널티를 받을 지, 그리고 받는다면 그 규모는 어느 정도인지를 정확히 예측할 수 없다. 따라서 지방자치단체는 인센티브를 받기 보다는 페널티를 회피하려는 부정성 편향을 지닐 것이 기대된다.
뿐만 아니라 지방교부세 인센티브 제도에는 일자리 창출 실적, 민간위탁금 축소, 의회경비 축소 등 지방자치단체 입장에서는 지방재정 운용의 효율성과 건전성 확보에 크게 관련이 없거나, 지방자치단체의 이익에 반하는 지표들이 포함되어 있어 제도에 순응할 경우 손실이 발생할 경우도 있다. 따라서 지방자치단체는 교부세 인센티브 제도에 순응하여 얻는 편익보다 이에 순응하여 발생되는 비용이 크다면 정책에 불응할 것을 예상할 수 있다. 뿐만 아니라 지방자치단체마다 재정여건, 정치적 여건, 사회?경제적 여건 등이 상이하기 때문에 지방자치단체가 처한 여건에 따라 이익과 손실을 결정하는 준거점이 다를 수 있을 것이다.
이에 본 연구에서는 기초자치단체 중 보통교부세를 산정하지 않는 광역시 내의 자치구를 제외하고 시?군 지역을 대상으로 2012년부터 2018년간 7년 동안의 교부세 인센티브 처분결과를 자료로 하여 생존분석과 패널로짓분석, 그리고 Cox비례위험모형을 통해 분석을 수행하였다. 그리고 재정여건이 좋은 자치단체와 열악한 자치단체, 그리고 제도를 운영하는 행정안전부의 공무원을 대상으로 심층면담을 수행하여 분석결과를 보완하였다. 생존분석은 페널티나 인센티브가 지속되는 기간을 변수로 하여 페널티와 인센티브에 대한 정책순응 수준을 분석하였고 아울러 페널티와 인센티브에 대한 순응수준이 통계적으로 유의미한 차이를 갖는지를 분석하여 부정성 편향 여부를 확인하였다. 한편 로짓분석에서는 전년도에 인센티브를 받을 경우 차년도에도 이와 같은 인센티브가 이어지는지 그리고 전년도에 페널티를 받을 경우 차년도에는 페널티를 받지 않는지를 분석하여 정책순응을 확인하고자 하였다. 그리고 페널티와 인센티브에 대한 정책순응에 대해 사회?경제적 요인, 재정적 요인, 정치적 요인, 주민의 참여 수준, 정책불응의 경험 등이 영향을 미치는 준거점으로 작용할 수 있는지를 확인하였다.
주요 분석결과를 살펴보면, 첫째, 인센티브 제도에 있어 지방자치단체는 인센티브 보다는 페널티에 보다 적극적인 정책순응을 보이고 있는 것을 확인하였고 이를 토대로 지방자치단체가 부정성 편향을 지닐 수 있음을 확인하였다. 로짓분석의 결과에 따르면 전년도에 페널티를 받을 경우 수입 및 세출분야 모두에서 차년도에는 페널티를 받을 확률이 통계적으로 낮아지는 것을 확인할 수 있었다. 이와는 달리 인센티브에 대해서는 비록 일부 지역에 국한된 결과이기는 하나 전년도의 인센티브 처분이 차년도의 인센티브 처분에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못하는 것을 확인하였다. 한편 생존분석에서도 세출분야의 페널티 지속기간이 인센티브에 비해 통계적으로 유의미한 수준에서 짧은 것을 확인할 수 있었고 재정여건 등이 정책순응의 지속기간에 영향을 미치는 것을 확인할 수 있었다. 그리고 지방자치단체를 대상으로 실시한 심층면담 결과에서도 지방자치단체는 교부세 인센티브 제도가 갖는 복잡성과 해당 자치단체의 노력이 얼마만큼의 인센티브나 페널티로 나타나는지를 예측할 수 없기 때문에 인센티브를 받기 보다는 페널티를 회피하는데 역량을 집중하는 것을 확인할 수 있었다.
둘째, 지방자치단체의 재정여건에 따라 부정성 편향의 수준이 상이할 수 있음을 확인하였다. 부정성 편향은 이익과 손실에 대한 행위자의 가치 판단에 좌우되는데 이러한 가치판단은 주관적이기 때문에 각기 다를 수 있다. 이를 고려하여 로짓분석을 수행할 때 처분액과 예산 대비 처분 비율로 독립변수를 각기 다르게 구성하여 분석을 수행하였다. 이는 같은 규모의 처분액이더라도 재정규모 대비 많은 처분액일 경우 보다 높은 수준의 정책 순응이 유발될 것이며, 부정성 편향이 있다면 이 또한 더 높게 나타날 것을 기대했기 때문이다. 분석 결과에 따르면 처분액 보다 처분 비율을 사용하였을 경우 세입과 세출 모두에서 차년도 처분액에 미치는 확률이 높게 도출되었다. 즉, 이는 같은 처분규모를 가정한다면 예산 대비 처분비율이 더 높은 자치단체가 페널티를 회피하려는 경향이 강해질 수 있음을 시사한다. 이러한 경향은 실제로 생존분석에서도 확인되는데 재정여건이 열악한 군 지역에서는 수입분야 페널티에서 시 지역에 비해 통계적으로 유의미한 수준에서 페널티 지속기간이 짧게 나타났다. 특히 이러한 결과는 지치단체를 대상으로 한 심층면담에서도 지지되었는데 실제 재정규모가 큰 자치단체는 교부세 인센티브를 통해 확보할 수 있는 재원이나 페널티를 통해 감액되는 재원이 전체 예산규모에 미치는 영향이 적기 때문에 이러한 것들을 국고보조금 사업 공모 등을 통해 확보하여 교부세 인센티브의 효과를 상쇄하는 것으로 나타났다. 반면 재정여건이 열악한 자치단체에서는 교부세 인센티브 제도에 대한 정책순응이 높았으며, 특히 재정여건 개선을 위해 중앙정부의 정책 추진에 협조적인 경향을 갖는 것을 확인할 수 있었다.
셋째, 지방교부세 인센티브 제도에 대한 순응은 재정 여건에 의해 변화할 수 있으나 그 외의 사회?경제적 요인, 정치적 요인 등도 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 로짓분석을 통해 정책순응에 미치는 영향을 분석한 결과에 따르면 지방자치단체의 재정운용의 경직성을 나타내는 지방보조금 비율, 의무지출비율, 예산규모 등이 통계적으로 유의미한 영향을 미치며 사회?경제적 요인에서는 인구규모 등이 정책순응에 영향을 미치는 것으로 나타났고 제한적인 결과이나 자치단체장의 정치적 특성, 정책불응의 경험 등은 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

This study is based on the research interest that there would be a negativity bias in the local government’s policy compliance and that the reference point of this negativity bias may differ depending on the condition to which the local government belongs. Thus, this study analyzed a local government’s policy compliance to the shared tax incentive system, the major system of local finance through survival analysis and panel logit analysis.
The subject of this study, the general local share tax incentive system, causes adjustment in the amount of the general local share tax received by the local government, giving an incentive and penalty in the process of distributing the general local share tax. The general local share tax operates as a mechanism in which, if the local government’s revenue is less than the amount invested in its basic administration demand, the central government supports the amount. The shared tax incentive system is applied to both the local government’s revenue and expenditure field. In other words, in the revenue field, the incentive and penalty exist, in which the incentive reduces the revenue while the incentive increases the expenditure in the expenditure field. Thus, if the local government receive incentive in both revenue and expenditure, it receives shared tax more than the actual estimate in the structure in which the province has much expenditure to cover, and the local government’s revenue decreases, instead, However, since the distribution of the general local share tax measures this, utilizing various variables and applies a correction factor to the measured value, and the shared tax incentive system is a complex structure in which more than 10 evaluation criteria are applied in the revenue and expenditure field, it is impossible to exactly predict if the local government would receive the incentive or penalty and how much that would be. Thus, it is expected that the local government would have a negativity bias to avoid a penalty, rather than receiving an incentive.
Besides, since the general local share tax incentive system includes the indices little relevant to securing the efficiency and soundness of local finance operations, such as the performance of job creation, the reduction of private trust money, and the reduction of the assembly expenses for the local government or against the local government’s profit, there may be a loss if it complies with the system. Thus, it is expected that the local government would not comply with the policy if the expenses incurring by compliance to the shared tax incentive system are greater than the benefits of compliance with this. Moreover, since each local government has different financial, political, social and economic conditions, the reference point to determine profit and loss may differ depending on the condition in which the local government is in.
Thus, this study conducted an analysis of the city and county areas, excluding autonomous areas in the metropolitan cities of the primary local governments, which did not estimate the general local share tax through survival analysis, panel logit analysis, and cox proportional hazards regression with the results of the shared tax incentive disposition as materials for seven years from 2012 through 2018. In addition, this study supplemented the results of the analysis, conducting in-depth interviews with local governments in good financial condition and those in poor financial condition, and public officials in the Ministry of Public Administration and Security that operates the system. The survival analysis analyzed the level of compliance to the policy on the penalty and incentive with the duration of the penalty or incentive as a variable and analyzed if the level of compliance to the penalty and incentive would have a statistically significant difference to check if there would be a negativity bias. Meanwhile, the logit analysis would check policy compliance, analyzing if an incentive would continue next year when it was given in the previous year and if a penalty would not be given next year when it was received in the previous year. In addition, this study checked if social/economic factors, financial factors, political factors, residents’ participation level, and policy non-compliance could serve as reference points affecting policy-making on the penalty and incentive.
To examine the main results of the analysis, first, in the incentive system, it was found that local governments showed more active policy compliance to the penalty rather than the incentive and that the local government could have a negativity bias based on this. According to the result of the logit analysis, it was found that, if a local government received a penalty in the previous year, the probability of receiving a penalty next year would become statistically lower in both revenue and expenditure fields next year. Unlike this, though being a result limited in some areas for incentive, it was found that the disposition of incentive in the previous year did not have a statistically significant impact on the disposition of the incentive of the next year. Meanwhile, in the survival analysis, too, it was found that the duration of the penalty in the expenditure field was shorter than that in the incentive field at a statistically significant level and that financial condition etc. affected the duration of policy compliance. In addition, in the results of interviews with local governments, since the local government could not predict the complexity of the shared tax incentive system and the incentive or penalty resulting from the relevant local government’s effort, the local government concentrated the capability to avoid the penalty rather than receiving the incentive.
Second, it was found that the level of negativity bias might differ according to the local government’s financial condition. The negativity bias depends on value judgment of profit and loss, and since this value judgment is subjective, it may differ. Considering this, conducting the logit analysis, the analysis was conducted with different independent variables, including the disposition amount and the disposition to budget ratio, respectively. This was because it was expected that even with the disposition amount in the same size, policy compliance at a level higher than would be caused by the disposition amount more than the financial scale and that if there was a negativity bias, this would also be higher. According to the results of the analysis, when the disposition ratio was used instead of the disposition amount, the probability of the impact of revenue and expenditure on the disposition amount next year was higher. In other words, suppose the same size of disposition, this suggests that the local government with a higher disposition-to-budget ratio may have a stronger tendency to avoid the penalty. This tendency is also found in the actual survival analysis. In the county areas in poor financial condition, the duration of the penalty was shorter than in the city areas in the revenue field at a statistically significant level. Especially, these results were also supported in an interview with a local government, and in a local government with a large financial scale, there was a smaller impact of financial resources secured through the shared tax incentive or reduced through the penalty on the overall budget scale, so it set off the effect of the shared tax incentive, securing them through participation in a project by the government subsidies. On the other hand, in local government in a poor financial condition, policy compliance to the shared tax incentive system was high, and especially, it had a cooperative tendency for the central government’s policy for the improvement of the financial condition.
Third, compliance to the general local share tax incentive system may be changed by financial condition; however, other social/economic factors and political factors also have statistically significant impacts. According to the results of the analysis of the impacts on policy compliance through logit analysis, local grants ratio, mandatory expenditure ratio, budget scale, which represent the rigidity of the local government’s financial operation, had statistically significant impacts, and in social and economic factors, population size affected policy compliance. Though being a limited result, the political characteristics of the head of the local government and policy non-compliance