본 연구의 목적은 2000년 개정『지방교육재정교부금법』입법과정을 Kingdon 모형과 정책 네트워크 이론을 통해 분석함으로써 교육재정정책의 결정과정이 어떠한 특징을 갖고 있는가를 밝혀내는 것에 있다. 교육계와 정치권 모두 교육재정 확보의 필요성에는 공감하지만, 국가재정의 한계로 인해 교육재정정책이 실제 입법으로 이어지는 일은 쉽지 않다. 또한 기존의 교육재정정책은 교육계의 요구나 필요에 의해 이루어진 적이 거의 없었다. 그러나 2000년 개정『지방교육재정교부금법』입법과정은 교육재정정책에 다양한 정책행위자가 참여하였으며, 교육계의 주도로 이루어진 교육재정정책이라는 점에서 연구대상으로서 의의가 있다. 따라서 어떠한 정치적 기회구조가 입법을 가능하게 하였으며, 특정 정책 환경에서 입법 주체들은 어떠한 전략을 사용했는지 분석할 필요가 있다.
연구방법으로는 문헌연구와 심층면접을 활용하였다. 문헌분석의 대상은 정부문서, 법령 및 국회회의록, 국책기관 보고서 관련 집단의 자료(한국교육총연합회와 전국교직원노동조합 홈페이지의 및 책자와 ‘GNP 6% 확보 운동본부’ 자료, ‘새교육공동체위원회’ 회의자료) 등이 사용되었다. 또한 매스미디어의 자료의 경우에는 핵심키워드를 통해 구조화하여 수집하였다.『지방교육재정교부금법』개정과 관련된 공식적인 문헌자료에서 잘 드러나지 않은 숨은 맥락이나 의도 등은 심층면접을 통해 파악하였다. 심층면접은 반구조화된 인터뷰(semi-structured interview) 기법을 적용하여 연구자와 참여자가 일대일로 진행하였다. 인터뷰 내용은 사전 동의를 구한 뒤 녹음하였고 녹취를 풀어 스크립트를 완성하였다. 면접 참여자는 총 12명이었으며 이들은 모두 당시 개정『지방교육재정교부금법』정책결정과정에서 중요한 역할을 한 시민단체 간사, 정치인, 공무원, 학회 전문가들이었다.
연구의 시기는 1998년 3월부터 2000년 1월까지였으며, 의제설정단계(1998년 3월~1999년 9월), 정책대안의 제시와 검토단계(1999년 9월~1999년 11월), 그리고 법률 개정단계(1999년 11월~2000년 1월)로 구분하였다. 정책환경은 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름으로 살펴보고, 단계별로 정책 네트워크 요소인 정책행위자, 상호작용과 전략, 정책 네트워크 유형을 분석하였다.
본 연구에서는 다음과 같이 연구문제를 설정하였다. 첫째, 2000년 개정『지방교육재정교부금법』입법과정 당시 정책환경은 어떠하였는가? 둘째, 2000년 개정『지방교육재정교부금법』입법과정과 관련된 정책행위자들은 누구이며 이들의 상호작용과 전략, 정책 네트워크 유형은 어떠하였는가? 셋째, 2000년 개정『지방교육재정교부금법』입법과정에서 향후 교육재정정책에 주는 함의는 무엇인가?
연구문제에 따른 분석 결과는 다음과 같다. 먼저, 정책환경은 여야의 정권교체로 김대중 정부에 대한 국민들의 높은 기대감을 정치의 흐름으로 보았으며, IMF 외환위기로 인한 경제적인 어려움을 문제의 흐름으로 보았다. 특히 경제적인 문제로 지방교육재정교부금의 감소는 학교운영비와 시설비의 감소와 지방채의 증가를 가져와 교육환경에 직접적으로 영향을 미쳤다. 교육계는 이를 해결하기 위해 2000년 총선을 앞두고 대선공약 이행을 강력히 촉구하는 등 정치적 입지를 넓히고자 노력하였다. 정책대안의 흐름으로는 시민운동의 활성화와 학교교육여건 개선에 대한 요구 등이 나타났으며 이에 따라 교육재원 대책 마련이 시급히 요구되었다.
정책 네트워크 분석 요소들의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 2000년 개정과정에서 의제설정단계의 주도적 정책행위자는 시민단체였으며, 정책대안의 제시와 검토단계에서는 시민단체와 전문가들이었다. 법률 개정단계에서는 정치인과 관료가 주도적 정책행위자로 등장하였다. 그러나 전체적인 정책결정과정의 주도적인 행위자는 교육부로 교육재정정책 결정과정에서 전면에 나설 수 없어 새교위, 국회의원이라는 대리인을 통해 정책 대안을 마련하였다. 교육부는 전면에 드러나지 않고 정책결정과정을 주도함으로써 정치영역과 민간영역의 행위자들과 안정적인 관계를 형성할 수 있었으며, 나아가 성공적인 입법개정과정을 가져왔다는 사실을 확인할 수 있었다. 둘째, 정책행위자들 간에는 교육재정 확보를 위해 전략적 연합을 형성하였다. 이러한 갈등과 협력의 상호작용하는 모습이 단계별로 다양하게 나타났으나, 정책환경의 영향으로 인해 협력이 주된 상호작용 모습으로 나타났다. 셋째, 정책결정과정에서 정책의 주도적 행위자가 누구인가에 따라 사용하는 전략이 달라졌다. 시민단체가 주도적 행위자인 경우, 지지세력을 확보하기 위해 단체들이 연합하거나 서명운동, 국민캠페인, 보도자료와 성명서 발표 등 교육여건에 대한 비판적 여론을 확산시키는 여론을 활용한 선전활동을 하였다. 전문가나 관료가 주도적인 행위자인 경우에는 정책토론회를 개최하거나, 전문가 협의회를 진행하였으며 정치인이 주도적 행위자인 경우, 입법발의를 공조하는 전략을 사용하였다. 다섯째, 2000년 개정과정은 의제설정단계에서 이슈네트워크 모형이었으나 법률 개정단계에서는 하위정부 모형의 모습을 보였다. 따라서 시민사회가 발달하여도 행정 관료의 역할이 중요하다는 것을 알 수 있었다.
교육재정정책 결정과정에서 합리성을 높이기 위한 제언은 다음과 같다. 첫째, 정책결정과정에서 시민단체의 참여가 보장되어야 한다. 둘째, 각 영역의 정책중개자는 주로 전문가들이 해야한다. 전문가들의 존재는 정책결정과정의 효율성을 높이며 다른 영역의 정책행위자들에게 정책에 대한 믿음과 신뢰도를 높이기 쉽기 때문이다. 셋째, 정책 네트워크를 관리하는 관리자의 역할은 교육부가 할 필요가 있다. 교육재정정책의 주관부서인 교육부에서는 정책 네트워크 내의 정책참여자 관계를 재구성하고 주어진 정책에 대한 의견을 조율하여 문제 해결을 용이하게 할 필요가 있다. 넷째, 정부와 언론, 시민단체 간의 정책결정과정 협력관계를 제도화 할 필요가 있다.
정책환경의 변화를 예측하고 실제 입법과정에서 정책행위자들 간에 네트워크 관계가 형성되는지 설명 가능할 때 국가와 시민사회가 상생할 수 있는 입법이 가능하다. 따라서 정책 네트워크에 대한 이해는 우리의 정책현실에 많은 시사점을 던져주고 있다.

This dissertation focuses on the investigation of the Legislative Process of Revision of the LOCAL EDUCATION SUBSIDY ACT in 2000. To explore the strategies of educational finance policy, this study tried to provide the decision-making process with using the Policy Stream Model by Kingdon and the Policy Network Model. Both educators and politicians tend to agree on the need to supply the appropriate education finance to local governments, but the process of legislation has lots of difficulty until the success of enactment, due to the limitation of finance, resources. Therefore, this study also attempts to provide how the political structure has enabling legislation, which strategies are used by legislative bodies in these circumstances, and which resources have been mobilized. I set up three research questions to investigate the legislative process: (1) How was the legislative process of revision of the Local Education Subsidy Act in 2000? (2) Who were the policy actors and how their interactions, strategies and policy networks were composed and operated in the legislative process of revision of the Local Education Subsidy Act in 2000? (3) What are the implications of the legislative process of revision of the Local Education Subsidy Act in 2000?
This study devises two methodological approaches to understand the legislative process. First, this study reviewed the pieces of literature to overview the comprehensive process of legislation, including government document, parliament minutes, official reports of national institutions. Also, to provide the reaction of related interest groups, documents established by “The Korean Federation of Teachers'' Associations” and “The Korean Teachers and Educational Workers'' Union” are reviewed. In addition, interviewing with a group of experts including the administrative officers, researchers to investigate the process of discussion between the Ministry of Education and the Ministry of Finance, and the council of the National Assembly. These interviews are conducted by a semi-structured interview technique and proceeded one-on-one by the researcher and participant. All interviews are conducted after prior consent by participants, and the script is written after recording each interview. In-depth interviews helped to reveal hidden contexts or intentions that were not well-revealed in official records or reports. And the additional evaluation process was established to ensure the reliability of these interviews.
In the revision of the legislative process, this study set up three stages to provide the legislative process of revision of the Local Education subsidy Act in 2000: agenda-setting, evaluation of policy alternatives, and the amendment process. The agenda-setting stage began in December 1997, when a revised supplementary budget was presented and finished the September 15 in the following year that at the time The National Movement to GNP 6% of Educational Budget was established. The second stage, from September 16, 1999, to November 18, 1999, was the stage of the evaluation of policy alternatives when the amendment was proposed by a couple of members in the National Assembly. The last stage processed from November 19, 1999, to January 28, 2000. In this stage, the legislative process of revision of the Local Education Subsidy Act in 2000 was finally finished. In addition, this study provided a review of the policy environment as the stream of the problem, policies, and politics, including policy actors, interactions, strategies, and policy networks types. The findings of this study are as follows:
First, in the policy environment, Kim Dae-jung administration appeared with a first regime change in the history of South Korea, and the time of the upcoming general election in 2000. In the problem stream, tax revenue reductions and the drastic reduction of the cost of school facilities were emerged due to the economic crisis. Also, the stream of policy alternatives was revealed by the demand for the education reforms due to the civic movements for the improvement of the school conditions, and thus the educational financial resources were urgently needed to increase.
Second, the policy network actors are as follows. In the stage of agenda-setting, President, Ministry of Education, Ministry of Finance, Governors, non-governmental organizations, and The Korean Federation of Teachers'' Associations were policy actors. The agenda-setting was set up mainly by non-governmental organizations and the interactions and strategies are as below: the Ministry of Finance and Ministry of Education had a conflict to deal with the education tax, and in the process of this interaction, NGOs revealed the seriousness of the problem of lack of educational resources through articles of newspaper and magazines, and policy debates and academic conferences. In the stage of the evaluation of policy alternatives, unlikely the former stage, the role of experts had increased more than the role of NGOs, and mainly revealed cooperative interactions. Lastly, in the stage of the amendment process, MOE, MOF, Governors, academic societies, and members of the National Assembly had shown the active interactions. The key-players who had the greatest influence to the revision process were professional committee members in the National Assembly. At this stage, there were mainly issues in the national assembly that the range of expansion of financial grants for local education, the conflicts between departments of the government, legal process, and conflict between Majority and Minority.
Third, this study proposed that the policy agenda should be set up after forming a social consensus, especially just before the election. For the policy actors, MOE and the experts of NGOs should endeavor to develop the new arguments and proposed critical issues. In addition, we should consider the institutional resources which MOF and Ministry of Public Administration, and making networks with a MOF which is likely to do as Veto Points. It should also form an education committee to link the MOE and the local education offices and finally, it is necessary to making diverse exercise in public relations to match the media environments.
There are several suggestions to develop the legitimacy in the educational finance policy-making process as follows: First, the participation of NGOs should be guaranteed in the policymaking process. Second, it is necessary to protect the professionals should mainly play the role as an intermediary among different areas of policy to make a more efficient process for the policymaking. Third, the Ministry of Education in the national government should play the role of the management. To solve the problems, MOE, the host department of education and finance policy, should coordinate the interaction within policy networks and control the different opinions on given policies to facilitate social consensus. Fourth, it is necessary to institutionalize cooperative relations in the policy-making process between the government, the media, and civic groups.
In conclusion, policy studies with policy network model are necessary to predict the change of the policy environments and explain interactions among actors in the legislative process. Considering these policy networks, it has critical implications that making cooperative interaction between the government and civic society to proceed with the policy-making process in Korea.