입법과정에 대한 지방자치단체의 참여 ― 지방재정영향평가제도 도입 논의를 중심으로 ―

조성규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第45輯第2號

발행연도: 2016.12

수록면: 351 - 376 (26page)

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지방자치에 있어 자치권의 보장은 당연히 중요한 문제이며, 특히 현대 행정의 특성상 자주재 정권의 보장의 중요성은 더욱 크다고 할 것인바, 자주재정권의 보장은 헌법적 보장의 내용으로 이해된다. 그러나 지방자치는 직접 헌법적 보장의 대상임에도 제도보장의 성격상 법률에 의한 구체화에 절대적으로 의존할 수밖에 없으며, 그 결과 지방자치 관련 법령의 제·개정에 있어 지방자치단체의 참여는 매우 중요한 규범적 과제이다.따라서 입법 과정에서 지방자치권의 실질적 보장 내지 보호를 위한 제도적 장치의 마련은 당연한 요청이며, 그와 관련하여서는 국회와의 입법권 배분 등의 적극적 참여가 이상적일 수 있으나, 현행 헌법 구조 및 사회·정치적 현실상 현실적 대안이 되기는 곤란하여, 입법 과정에 대한 실질적 참여의 제도화가 차선적 대안이라고 보인다. 다만 문제는 지방자치단체의 입법과정에 대한 참여의 필요성을 전제로 하더라도, 법률에 대한 의회독점주의, 행정입법의 제정권한 등 현행법제상 입법권의 배분 및 입법절차 등을 고려할 때, 입법권에 대한 지방자치단체의 직접적 참여는 이미 그 자체로 규범적 한계를 갖는다고 할 수밖에 없다. 그러한 상황에서 입법과정에 대한 국회의 입법권과 지방자치권의 절충적 대안으로 제시될 수 있는 것이 입법과정에서 지방재정영향평가를 제도화하는 것이라고 할 수 있다.물론 이와 관련하여 현행 지방자치법 제165조는 입법에 대한 참여를 제도화하고 있으나, 이는 기본적으로 지방자치단체의 장 등의 협의체를 통한 참여이며, 참여 형식 또한 개별법안에 대한 의견제출이라는 일회적 참여를 본질로 하는 것으로서, 지방자치권의 보장을 위한 상시적인 입법참여라는 점에서는 근본적인 한계를 가진다. 그밖에도 지방재정법상 지방재정영향평가, 국회법상 비용추계 제도 등이 넓은 의미에서는 입법과정에서 재정적 고려를 위한 제도로 존재하나, 이들 제도는 기본적으로 국가 중심의 평가제도로서 지방자치권의 보호에는 근본적인 한계를 노정하고 있다.따라서 입법과정에 대한 상시적 참여와 더불어 입법과정에서의 지방자치권에 대한 보장을 법규범적으로 제도화하기 위해서는 지방자치단체의 참여를 본질로 하는 지방재정영향평가제도의 도입이 필요하며, 그러한 평가제도의 도입에 있어서는 제도의 형식적 도입보다는 이해당사자인 지방자치단체의 참여가 실질적으로 보장될 수 있도록 평가과정 및 평가주체, 평가결과의 법적효력 등을 종합적이고 체계적으로 제도화하는 것이 필요하다.다만 제도의 구체화에 있어서는 국회입법권과의 조화가 중요한 규범적 고려요소인바, 평가결과에 대해 구속력을 인정하는 것이 어려울 것이다. 그럼에도 불구하고 입법과정에서 지방재정에 대한 영향을 평가하는 제도의 도입만으로도 그간의 국가주도적인 후견적 지방자치의 구조를 국가와 협력체계로 전환한다는 근본적 패러다임의 전환으로서의 규범적 의미는 충분하다고 할 것이다.

Recently conflicts between central government and municipalities related to the local financial burden on national projects are an important legal issues. This is the result of increased interest in factors affecting local finance, because the financial conditions of local government are getting worse. At the base of such conflict lies the fundamental problem of ensuring the financial autonomy of local government.In local autonomy, financial autonomy is directly guaranteed by the Constitution as essential content. Nevertheless, due to the nature of institutional guarantees, local autonomy depends on legislative realization. As a result, it is natural that local governments as stakeholders participate in the legislative process of law.On the other hand, as a result of the congressional legislative monopoly of the Constitution, the direct participation of local governments in the legislative process is legally problematic. Under such normative circumstances, the ‘Local Financial Impact Assessment System’ is the result of the harmonization of the normative conflict between the parliamentary legislative power and local autonomy.The purpose of this study is to present the necessity of introducing the ‘Local Financial Impact Assessment System’ and the plan for realizing the system accordingly. However, this study has an inherent limitation of the tentative theory, because more research is needed in order to embody the system.In any case, it is clear that there must be substantial guarantees of local government participation in the concrete formulation of the system, on the other hand, it is difficult to recognize the legal binding effect of the evaluation results of the local financial impact assessment on the legislative process in harmony with the legislative power of the National Assembly.As a result, the local financial impact assessment is a system with procedural or symbolic meaning rather than actual binding on legislation. Nonetheless, the introduction of the ‘Local Financial Impact Assessment System’ itself is very important in that it has the meaning as a transfomation of the fundamental paradigm of the transition from past guardianship local autonomy to collaborative local government in state and on an equal relationship.

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