남북합의서의 법적 성격과 효력 - 기존 남북합의서의 분석과 이에 기초한 향후 남북 간 합의의 발전방향 -

김소연

doi:10.38176/PublicLaw.2019.06.47.4.143

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저자정보: 김소연 (육군사관학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第47輯第4號

발행연도: 2019.6

수록면: 143 - 174 (32page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2019.06.47.4.143

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남북합의서는 남북협상의 결과물로서, 「남북관계 발전에 관한 법률」(이하 남북관계발전법) 제4조 제3호는 남북합의서에 대해 ‘정부와 북한 당국 간에 문서의 형식으로 체결된 모든 합의’라고 규정하고 있다. 이러한 남북합의서 중 ‘기본’이라는 단어를 붙일 수 있는 합의서를 추출해낼 수 있는데, 그것은 ‘남북관계에 긍정적인 변화를 주고자 하는 새로운 의지를 반영한 것으로서, 적어도 통일에 대한 원칙과 군사적 충돌의 방지, 남북 간 교류 협력의 활성화에 대한 내용을 둘 이상 반영하고 있는 합의서’라고 이해할 수 있을 것이다. 그리고 이러한 개념정의에 따를 때 기본적 남북합의서로 분류될 수 있는 것은 ‘7·4남북공동성명(1972)’, ‘남북 사이의 화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서(1991)’, ‘6.15남북공동선언(2000)’, ‘남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언(2007)’, ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점선언(2018)’이 될 수 있을 것이다.
기본적 남북합의서는 북한의 이중적 지위(반국가단체이자 대화와 협력의 동반자)와 남북관계의 특수성(적대적 관계를 유지하면서도 교류 협력을 추구하는 관계) 등을 반영하고 있다는 점에서 그 법적 성격이 국내법적 국제법적 측면뿐만 아니라, 통일을 지향하는 분단국가의 측면에서도 검토되어야 한다. 기본적 남북합의서는 헌법 내의 규범으로서의 성격을 갖지만(국내법적 측면), 분단국가 내에서 체결된 합의서라는 점에서 일반적인 국제법규범(조약)과 동일시 할 수 없을 것이다(국제법적 측면). 오히려 그것은 분단국가의 상황을 반영하여 남북 상호 간이 서로의 실체를 인정하여 상호 내부문제에 간섭하지 않는다는 것에 잠정적 규범성을 부여하고 있는 것이라고 할 수 있다(통일법적 측면).
기본적 남북합의서는 통일국가의 발전과정 속에서 통일을 준비하는 수단으로 이해될 수 있는 만큼, 그 내용에 대한 이행이 중요한 문제로 대두된다. 남북관계발전법이 제정되기 전 기본적 남북합의서는 법적 구속력이 없는 신사협정으로 보는 경향이 컸다. 하지만 남북관계발전법 이후에는 동법에서 남북합의서에 법적 구속력을 부여하고 있으므로 과거에 비해 상대적으로 규범으로서의 강제력이 높아졌다고 판단할 수 있다.
남북관계발전법에 따른 규범력 확보와 관련해서는 동법 제21조 제3항의 해석이 주요한 문제로 대두된다. 남북관계발전법 제21조 제3항은 국회의 동의를 필요로 하는 남북 간 체결문서를 규정하고 있는데, 국회의 동의를 조약성 인정으로 볼 것인지가 문제제기 되고 있다. 오늘날의 남북관계에 비추어 볼 때(남북관계의 특수성을 고려한다면) 남북관계발전법 제21조 제3항에 따른 국회의 동의를 조약성 인정과 동일한 의미로 해석하는 것은 아직은 무리라고 생각된다. 오히려 기본적 남북합의서는 법과 정치의 중간적 규범인 ‘연성법’으로서의 효력을 가진다고 이해하는 것이 타당할 수 있을 것이다.
그러나 기본적 남북합의서를 연성법으로서 이해한다고 하더라도, 여전히 그 실효성 확보는 미비할 수 있다. 이 경우 남북관계발전법 개정안을 통한 실효성 확보방안을 비롯하여(법제도적 실효성 확보방안), 북한이 스스로 해당 합의서를 이행할 수밖에 없는 상황을 조성해주는 방안(법현실적인 실효성 확보방안)을 고려해 볼 수 있을 것이다. 후자의 방안으로는 남북 간 경제교류협력을 통해 북한에게 남북합의서 불이행에 대한 불이익을 줄 수 있는 사실상의 여건을 조성하는 것을 생각해볼 수 있을 것이다.

The Inter-Korean Agreement is the result of inter-Korean negotiations, and Article 4 paragraph 3 of the Inter-Korean Relations Development Act stipulates that the Inter-Korean Agreement is “all agreements signed between the government and the North Korean authorities in the form of documents.” Of these inter-Korean agreements, we can extract an agreement that can put the word “basic.” It may be understood that it reflects ‘a new commitment to making positive changes in inter-Korean relations.’ And it may be understood that it contains ‘at least two things such as the principles on unification, the prevention of military conflicts and the activation of cross-border exchanges and cooperation.’ In accordance with this definition, the basic inter-Korean agreement could be the July 4 South-North Joint Statement (1972), the June 15 South-North Joint Declaration (1991), the June 15 South-North Joint Declaration (2000), the Declaration for the Development of Inter-Korean Relations and Peaceful Prosperity, and the Panmunjom Declaration (2018).
The basic inter-Korean agreement should be reviewed not only from the legal and international aspects of North Korea but also from the perspective of a divided nation that aims for reunification, given that it reflects the dual status of North Korea and the special nature of inter-Korean relations. The Basic Inter-Korean Agreement shall have the character of a norm within the Constitution (in terms of domestic law), but shall not be equated with the general international law in that it is an agreement signed within the divided country (in terms of international law). Rather, it can be said that it gives tentative normality to the fact that inter-Korean relations do not interfere with each other’s internal affairs by recognizing each other’s existence, reflecting the situation of the divided countries (in terms of the divided nation).
As the basic inter-Korean agreement can be understood as preparing for reunification in the course of the development of a unified nation, implementation of its contents is an important issue. Before the enactment of the Inter-Korean Relations Development Act, the basic inter-Korean agreement was largely viewed as a gentlemen’s agreement that was not legally binding. However, since the Inter-Korean Relations Development Act provides legal binding force to the inter-Korean Agreement, it can be judged that the force as a norm has increased relatively compared to the past.
Regarding the securing of normative power according to the Inter-Korean Relations Development Act, the interpretation of Article 21 paragraph 3 of the same Act becomes a major issue. Article 21 paragraph 3 of the Inter-Korean Relations Development Act stipulates an inter-Korean signing document that requires parliamentary consent, and whether the National Assembly’s consent will be viewed as a recognition of a treaty is raising questions. Considering the special nature of inter-Korean relations, it is still too much to interpret it as a treaty recognition just because the National Assembly approved it under Article 21 paragraph 3 of the Inter-Korean Relations Development Act. Rather, it may be reasonable to understand that a basic inter-Korean agreement has an effect as a “soft law” as an interim norm of law and politics.

#남북합의서 #북한 #분단국가 #통일 #연성법 #남북관계발전법 #The Basic Inter-Korean Agreement #North Korea #Divided Nation #Unification #Soft Law #The Inter-Korean Relations Development Act

〈국문초록〉
Ⅰ. 서론 : 통일지향적 관점에서 남북관계의 변화와 남북합의서의 의의
Ⅱ. 남북관계의 발전 속에서 남북합의서의 역사적 발전
Ⅲ. 기본적 남북합의서의 법적 성격과 해석기준
Ⅳ. 기본적 남북합의서의 효력과 「남북관계 발전에 관한 법률」의 관계
Ⅴ. 법제도적·법현실적 측면에서 기본적 남북합의서의 실효성 확보방안
Ⅵ. 결론: 기본적 남북합의서 효력담보의 필수적 전제조건으로서 국민의 의지
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[1] 국가보안법 제7조 제5항에서의 `목적`이란 찬양·고무 등 행위에 대한 적극적 의욕이나 확정적 인식까지는 필요 없고 미필적 인식으로 족하므로, 표현물의 내용이 객관적으로 보아 반국가단체의 활동에 동조하는 등의 이적성을 담고 있는 것임을 인식하고, 나아가 그와 같은 행위가 이적행위가 될지도 모른다는 미필적 인식이 있으
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대법원 1990. 9. 25. 선고 90도1451 판결

가. 1980.10.27. 공포된 구 헌법 부칙 제6조 제1항이 국가보위입법회의에 입법권을 부여하는 근거규정을 마련하고 있었고, 한편 현행 헌법 부칙 제5조에 의하면 현행 헌법시행당시의 법률은 현행 헌법에 위배되지 아니하는 한 그 효력을 지속한다고 규정하여 구 법률에 이른바 지속효를 인정하고 있으므로,
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대법원 1999. 7. 23. 선고 98두14525 판결

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