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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2004.12
- 수록면
- 1 - 151 (151page)
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1. 연구필요성 및 목적
최근 에너지 수송 및 분배 기업의 경영성과를 평가하는 것이 점점 중요해 지고 있다. 이것은 에너지기업들에 대한 규제가 보수율규제에서 유인규제로 변화되고 있으며, 그 결과 피규제 기업에게 효율성 달성에 대한 유인을 제공하려는 규제자의 관심이 높아지고 있기 때문이다. 아울러, 규제자가 모범적 경영사례비교(Benchmarking)에 의한 표준적인 효율성 유인 프로그램을 실행하기 위해서는 피규제기업의 생산 효율성에 대한 정보를 갖고 있어야 하기 때문이다.
국내의 가스소매사업은 지역분할 독점에 의한 사업권의 보장과 보수율규제에 의한 투자보수의 보장으로 구조적으로 경영 비효율적인 운영유인을 내포하고 있다. 그러나 현재까지 가스소매사업의 효율성에 대한 평가가 이루어진 적이 없으며, 그 결과 그것을 토대로 한 효율성 개선노력도 없었다. 모범적인 사례와의 비교를 통한 가스소매부문의 효율성 평가는 단기적으로는 회사간의 차별적 초과수익의 발생을 억제하는 수단을 제공할 수 있으며, 장기적으로는 소매부문 구조개편과 유인규제의 도입시 효율성 개선의 목표를 제시해 줄 수 있다.
그러나 가스소매사업의 생산 효율성은 각 사업자가 처해 있는 공급지역 및 수요의 특성에 따라 많은 차이가 발생할 수도 있어, 공평하고 객관적인 평가가 되기 위해서는 이러한 차이를 효과적으로 반영할 수 있는 기법의 개발이 전제되어야 할 것이다.
본 연구는 이러한 배경에 따라, 소매사업자별 차이성을 반영해 줄 수 있는 효율성 평가방법을 개발하고, 이를 이용해서 효율성을 평가하는 것을 주목적으로 하고 있다.
2. 내용 요약
먼저 가스소매사업의 투입 및 산출분석에서는 32개 도시가스회사의 공급여건 및 재무지표를 분석하고, 단일요소생산성을 평가하였다. 1997~2003년 중 수도권지역의 수요가당 공급량은 정체되어 있는 상태이지만, 광역시와 중소도시에서는 급격히 증가하고 있다. 반면 배관길이당 수요가수는 수도권지역에서는 안정적으로 증가하는 추세를 보이고 있으나, 광역시와 중소도시지역에서는 정체상태인 것으로 나타나고 있다. 재무지표의 하나로서 총자산수익률은 지역별로 큰 차이를 보이지 않는 반면, 자기자본수익률은 많은 차이를 보이고 있다. 노동생산성 지표로서 종업원당 공급물량은 사업자간에 최대 약 9.6배 정도 차이가 나고 있으며, 종업원당 수요가수는 최대 약 6.4배 정도 차이가 나고 있다. 자본생산성 지표로서 총자본투자효율성은 자본구조에 변동이 생긴 일부회사를 제외하면 회사간에 큰 차이가 없다. 배관길이당 수요가수는 회사간에 최대 약 2.4배의 차이가 나고 있다.
생산효율성 평가방법론 분석에서는 이론적으로 개발되어 있는 효율성 평가방법론과 해외의 효율성 평가사례 분석을 통해 본 연구에 적용할 수 있는 이론적 및 실무적 방법을 선정하였다. 이론적 효율성 평가방법론 분석에서는 지수적 접근방식, 모수적 접근방식, 비모수적 접근방식으로 나누어 특성과 장단점을 비교하고, 국내 가스소매사업의 특성에 적합할 것으로 판단되는 DEA 분석을 본 연구의 방법론으로 선정하였다. DEA 분석은 물리적으로 측정된 데이터를 활용하여 생산효율성을 순기술효율성과 규모효율성으로 구분할 수 있고, 환경변수를 다양하게 반영할 수 있으면서, 효율성변동 분석을 겸할 수 있다는 장점을 갖고 있다고 보여진다.
가스소매사업에 대한 생산효율성 평가 연구사례 분석에서는 방법론의 활용, 표본의 구성, 모형의 구성, 환경변수의 감안 방법 및 효율성 측정결과 등을 조사함으로써 국내 가스소매사업의 생산효율성 평가를 위한 실무적 방법론을 결정하였다. 평가방법론은 비재무적 데이터를 활용한 DEA 분석이 주종을 이루고 있다고 보이며, 효율성 지수 산출을 위한 변수활용은 연구사례에 따라 약간의 차이가 있지만, 투입물변수로는 배관길이와 종업원수를 산출물변수로는 공급물량과 수요가수를 많이 활용하고 있다. 환경변수의 적용에서는 연구자간에 많은 차이를 보이고 있는데, 환경변수를 적용하는 경우에는 기후와 인구밀집도가 대표적으로 활용될 수 있을 것으로 판단된다.
국내 가스사업의 생산효율성 평가는 이러한 방법론 분석을 통해 구성된 다수의 DEA 분석모형을 통해 실시하였다. 평가대상기간은 1999~2003년간으로 하였으며, 1차분석에서는 모든 도시가스회사를, 2차분석에서는 LNG 도시가스 공급회사를 대상으로 하였다.
효율성 지수를 유인규제에 적용하는 방식으로는 X항의 일부로 포함하는 방법과 가격상한제 실시 초기에 반영하는 방법의 두 가지를 고려할 수 있다. X항의 일부로 포함하는 방법은 회사별 효율성 개선의 가능성을 감안하여 비효율성을 점진적으로 개선해 나간다는 점에서 가격상한 초기에 비효율성을 다 반영하는 방법보다 실제적이라 하겠다. 회사별 효율성 개선의 가능성은 구조적 변화가 없다고 할 경우 과거의 경험자료를 통해서도 유추해 볼 수 있는데, 국내 도시가스회사의 효율성지수와 효율성 증가율을 비교해 본 결과 비효율적인 도시가스회사 대부분이 효율적 도시가스회사의 효율성 증가율에 못 미치는 것으로 나타났다.
효율성 평가결과를 실제 가스소매사업부문의 효율성 유인정책에 활용하기 위해서는 본 연구에서 수행된 결과 이상으로 신뢰도 있는 평가결과가 요구된다. 이를 위해서는 추가적인 과제로서 환경변수의 반영 방법 개선, 국제간의 비교에 의한 효율성 측정, 타 효율성 측정 방법론의 활용에 의한 민감도 분석, 데이터 신뢰도 제고를 위한 실사 데이터의 활용, 재무적 데이터를 활용한 경제적 효율성의 측정 등을 모두 또는 일부 포함할 수 있는 연구가 더 필요하다.
3. 연구결과 및 정책제언
효율성 평가의 주요 도출 결과는 다음과 같다.
첫째, 순기술효율성으로 측정한 국내 가스소매사업의 평균적인 생산효율성은 87%~96% 사이 인 것으로 판단해 볼 수 있으며, 회사에 따라서는 효율성 개선의 여지가 큰 것으로 나타났다. LNG 도시가스회사를 대상으로 한 단순 투입산출 변수 활용만에 의한 효율성 측정시 평균 효율성 수준은 87%로 평가되었으며, 최저 효율성이 67%인 회사도 있어 회사간 효율성 차이가 큰 것으로 나타났다. 그러나, 환경요인 변수를 포함하면 효율성 수치는 다소 향상됨을 알 수 있는데, 특히 밀집도 변수를 활용할 경우 평균적인 효율성수준이 10%포인트 증가하고, 최저효율성도 83%로 높아져 회사간의 효율성 차이가 대폭 줄어듦을 알 수 있다. 다만 환경변수를 DEA 분석에 직접 활용할 경우 투입변수의 증가에 의한 효율성 측정지수의 팽창효과가 있을 수 있다는 점을 감안할 때, 평가된 평균효율성 수치는 다소 과대평가되었을 수도 있으므로 평가치의 적용시 주의가 필요하다.
둘째, 기후, 밀집도, 산업용규모 등 사업환경변수들이 회사간 효율성수준 차이에 미치는 영향이 유의적이다. 이들 변수들은 경영능력이나 경영전략과는 상관없이 외부적으로 주어지는 것이기 때문에, 도시가스사업의 경영효율성을 평가할 때는 이들에 의한 효율성 차이를 반드시 배제하여야 객관적인 평가가 될 수 있다.
셋째, 국내 가스소매사업의 지난 5년간의 생산효율성 증가는 미약(연평균 1.2%)했던 것으로 평가되며, 이러한 생산효율성 증가는 규모효율성의 증가에 기인하고 있다. 지난 5년간 기술개선은 정체상태였던 것으로 나타났으며, 순기술효율성의 연평균 증가율도 0.1%로 미미하였다.
넷째, 도시가스회사의 규모효율성은 수요가수가 50만~100만가구인 경우 100%에 근접할 가능성이 높다. 수요가수가 50만가구 미만인 경우에는 투입보다 산출의 증가비율이 높기 때문에 규모를 늘릴 필요가 있는 수확체증을 보이고, 50만가구 이상에서는 투입보다 산출의 증가비율이 작기 때문에 규모를 줄일 필요가 있는 수확체감의 상태를 보이고 있다.
이상의 분석결과를 통해 국내 가스소매사업부문에서의 유인규제 활용에 대한 정책적 시사점을 다음과 같이 정리할 수 있다.
먼저, 유인규제에의 활용을 위한 효율성 평가시 사업환경변수를 반드시 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 사업환경변수에 의한 효율성 차이가 객관적으로 평가되어야 할 것이다. 그러나 이러한 환경변수의 반영에 따라 회사간의 이해차이가 발생될 수 있기 때문에 모든 회사가 동의할 수 있는 환경변수의 선정 및 효율성 평가를 위해서는 평가작업이 도시가스회사와의 피드백(feedback)절차에 의해 수행될 필요가 있다.
둘째, 가스소매사업의 생산효율성 증가율이 낮고, 순기술효율성 증가가 거의 정체 상태에 있다고 하는 것은 도시가스산업부문의 기술개선 가능성이 낮은 것을 반영하고 있는데, 유인요소를 도입할 때 이러한 산업의 특성을 감안하여 정책방향을 설정할 필요가 있다. 가스산업에서의 기술개선 가능성이 타 산업부문보다 낮은 경우, 유인규제인 가격상한제 도입시 명목가격상승만 가져오고 효율성 개선의 달성은 어려울 수 있다.
셋째, 가스소매사업의 생산효율성 증가율은 낮은 반면, 회사별 효율성과 효율성증가율 차이가 큰 폭으로 나타나고 있다는 점을 고려할 때, 효율성개선을 유인하는 규제방식의 선택시, 산업전체의 효율개선목표치를 주는 규제방식보다는 개별회사간의 효율성 차이를 줄이는 잣대규제가 더 바람직할 수 있을 것이다.
넷째, 효율성이 낮은 회사의 효율성 증가율이 낮은 점을 고려할 때, 가스소매사업에서의 비효율성 제거는 장기적 관점에서 접근해야 할 필요가 있다. 이것은 너무 경직된 효율성개선 목표의 부여는 적정보수의 회수와 적정투자의 확보에 어려움을 초래시켜 비효율성이 악순환되는 고리가 만들어 질 수 있기 때문이다. 효율성 개선이 낮아 보이는 회사가 정말 개선 잠재력이 없는지에 대해 불확실하거나, 효율성 개선이 어차피 요구되어야 할 경우에는 회사가 자발적으로 효율성 개선에 참여하도록 하면서도 효율성 유인의 강도를 높이는 방법으로 유인규제를 구성할 필요가 있다. 그 한 예가 가격상한제에 있어서 요금심사기간을 길게 잡아 회사에 충분한 효율개선 보상이 되도록 하는 것이다.
1. Research Purpose
Recently, it has become increasingly important to evaluate the managerial performance of energy transportation and distribution companies. This indicates that the type of control of energy corporations is changing from the rate-of-return regulation to incentive regulation. As a result, the regulator becomes more interested in providing incentives to regulated corporations so efficiency can be achieved. Along with this, the regulator, who is subject to performing a standard incentive program through benchmarking, must be informed about the regulated corporation's productivity.
Structurally, domestic retail gas distributors are inefficient because of regional monopoly and a guaranteed return on investment under the rate of return regulation. An assessment of the retail gas distributors' efficiency, however, has never been made thus far. As a result, no efficiency improvement efforts have been made on the basis of this assessment. In the short-term perspective, an efficiency evaluation of the retail gas sector through benchmarking can provide a measure of control to minimize or prevent the occurrence of unreasonable profits. In the long term, this evaluation can present realistic targets to improve efficiency when the retail gas sector begins to restructure and introduce incentive regulations.
It should be noted, however, that productive efficiency can be affected according to the characteristics of the supply area and the demand type in which each distributor is placed. Hence, a fair and objective assessment of productive efficiency must be subject to the development of proper techniques that effectively reflect the operating differences that exist among distributors.
Based on this background, this research tries to develop an efficiency estimation method that can reflect the different operating environments of gas distributors, and that can measure their productive efficiency.
2. Summary
First of all, in the chapter for input and output analysis of the gas retail business, supply environments and financial performance are analyzed for 32 city gas distributors, and a series of partial factor productivity was estimated. Gas delivery per customer has been stagnant between 1997 and 2003 in the Seoul metropolitan area, but it has been increasing rapidly in other large and small provincial cities. On the other hand, the number of customers per length of network has increasingly stabilized in the Seoul metropolitan area, but this has remained stagnant in other large and small provincial cities. The earning ratio to total assets, as an indicator of financial performance, does not show a big difference in terms of area, but the earning ratio to equity does. Gas delivery per employee, as an indicator of labor productivity, shows a difference of about 9.6 times at the highest among distributors, and the number of customers per employee varies by about 6.4 times at the highest. The gross capital investment efficiency, as an indicator of capital productivity, shows no big difference among distributors, except for companies that have experienced some changes in capital structure. The number of customers per length of network differs by a maximum of about 2.4 times among distributors.
In the chapter analyzing the evaluation methods of productive efficiency, the method that is effectively applicable to this report in theory and in practice has been selected based on an analysis of existing evaluation methods and practices that were theoretically developed and executed in other countries. Theoretically, the characteristics, merits and demerits of three evaluation methods - the index approach, parametric approach, and non-parametric approach - were compared. Ultimately, a DEA analysis, which is believed to be suitable to the characteristics of the domestic gas industry's environment, was chosen as a practical method for this report. DEA analysis using physically measured input and output data has several merits, such that it can divide productive efficiency into pure technical efficiency and scale efficiency. It can also reflect environmental factors in various ways, and can be utilized to measure changes in efficiency over time.
Practical ways of measuring efficiency indices were determined by investigating the practical use of the theoretical methodology, the composition of the analysis sample, the composition of the analysis model, the methods to reflect different operating environments, and the results of efficiency measurements that appeared in previously conducted researches. DEA analysis seems to have been widely used as an efficiency evaluation method. The way of adopting input and output data slightly differs from each other, but the length of the network and the number of employees were used as inputs, and gas delivery volume and the number of customers were used as outputs in many cases. Although there are substantial differences in the application of environmental factors among research reports, climate and population density will be representatively utilized in case environmental factors are applied.
The productive efficiency of the domestic gas business has been evaluated by several DEA analysis models established through this kind of methodology analysis. Efficiency evaluation has been performed for production activity between 1999 and 2003. The first evaluation targeted all city gas companies, while the second evaluation was confined to city gas companies supplying LNG.
Two methods of applying the measured efficiency index in incentive regulation were considered. One is to include an adjustment element of the X-factor in the price cap formula. The other is to reflect all the efficiency differences in the initial value of the regulated price cap.
The former method is more practical than the latter because it allows the firm to gradually improve its efficiency, taking into consideration its capacity for efficiency improvement. The firm's potential ability to improve its efficiency, provided there is no structural change, can be compared with its past performance. Having compared a measured efficiency against changes in efficiency index over time, most inefficient distributors appeared to have shown lower increase in efficiency than the efficient distributors.
Despite the efficiency measurement reported here, more credible efficiency evaluation is needed so that the results can be used to set up an effective policy of incentive regulation in the future. Additional research tasks include the development of methods reflecting environmental factors, the establishment of a frontier for efficiency from the sample that includes other countries, a sensitivity analysis adopting other measurement methods, an on-the-spot survey to improve data credibility, and an evaluation of economic efficiency using financial data.
3 . Research Results and Policy Suggestions
The results of the efficiency evaluation can be summarized as follows:
First, the level of productive efficiency measured in the pure technical efficiency index is, on average, between 87% and 96%. There is a great possibility for efficiency improvements even though these differ from company to company. The productive efficiency of LNG-based city gas distributors is, on average, 87%. The efficiency difference among distributors is significant, as the lowest efficiency is 67%. The inclusion of operating environments in the model, however, slightly increased the efficiency scores. In particular, with the customer density variable, the level of efficiency rose by an average of 10% point, and the lowest efficiency also jumped up to 83%, significantly reducing the gap in efficiency between the inefficient firm and the frontier firm. It should be noted, however, that the direct inclusion of environmental variables in the DEA model as inputs and/or outputs can cause the swelling of efficiency scores. Thus, the above results should be interpreted carefully.
Second, operating environments, such as climate, customer density, demand structure, etc., significantly influence the measured efficiency difference among distributors. Since these factors are external regardless of management ability or business strategy, their effects on the efficiency scores should be eliminated to obtain objective results.
Third, the efficiency increase of domestic gas retail distributors in the last five years was evaluated to be weak (annual average of 1.2%), and this efficiency increase resulted mostly from the increase in scale efficiency. Technology improvement appeared to have remained stagnant over the last five years, and the annual average increase of pure technical efficiency during the same period was low (0.1%).
Fourth, it is highly possible for city gas distributors to achieve 100% scale efficiency when the number of customers is between 500,000 and 1,000,000. Distributors that supply 500,000 customers or less are under increasing return to scale and distributors that supply over 500,000 customers are under decreasing return to scale.
The above results provide several policy implications toward incentive regulation as follows:
First, operating environments should be carefully considered in evaluating the efficiency of city gas distributors. To do this, the efficiency difference caused by the difference in the operating environment has to be estimated objectively. Since the levels of effect of each environment on the individual firm, however, may differ from each other, the selection of the environmental factors under consideration in evaluating efficiency needs to be made via a feedback process with city gas distributors.
Second, the low increasing trend in distributor's productive efficiency and the stagnancy in pure technical efficiency indicate that the gas retail business stands a small chance of achieving technology development. Policy-makers need to consider this fact when they establish policies to implement incentive elements in the gas retail industry. This is because adopting the price cap system, which is a kind of incentive regulation in the gas industry, may increase the normal price without any improvement in efficiency in case that the industry has only a small chance of achieving technology development.
Third, when setting up the regulation that induces efficiency improvements, the regulatory regime that reduces the efficiency difference among distributors is more desirable than the one that gives efficiency improvement targets to the entire industry. This policy suggestion is based on the fact that the increase in efficiency over time has been low, but the efficiency difference among distributors has been significantly high.
Fourth, when considering the fact that low-efficiency distributors have a low increasing rate of efficiency, the elimination of inefficiency in the gas retail business should be approached from the long-term perspective. This is because too strict targets to improve efficiency may cause insufficient compensation to gas distributors, and may make them difficult to raise investment funds, resulting in a vicious cycle of inefficiency.
최근 에너지 수송 및 분배 기업의 경영성과를 평가하는 것이 점점 중요해 지고 있다. 이것은 에너지기업들에 대한 규제가 보수율규제에서 유인규제로 변화되고 있으며, 그 결과 피규제 기업에게 효율성 달성에 대한 유인을 제공하려는 규제자의 관심이 높아지고 있기 때문이다. 아울러, 규제자가 모범적 경영사례비교(Benchmarking)에 의한 표준적인 효율성 유인 프로그램을 실행하기 위해서는 피규제기업의 생산 효율성에 대한 정보를 갖고 있어야 하기 때문이다.
국내의 가스소매사업은 지역분할 독점에 의한 사업권의 보장과 보수율규제에 의한 투자보수의 보장으로 구조적으로 경영 비효율적인 운영유인을 내포하고 있다. 그러나 현재까지 가스소매사업의 효율성에 대한 평가가 이루어진 적이 없으며, 그 결과 그것을 토대로 한 효율성 개선노력도 없었다. 모범적인 사례와의 비교를 통한 가스소매부문의 효율성 평가는 단기적으로는 회사간의 차별적 초과수익의 발생을 억제하는 수단을 제공할 수 있으며, 장기적으로는 소매부문 구조개편과 유인규제의 도입시 효율성 개선의 목표를 제시해 줄 수 있다.
그러나 가스소매사업의 생산 효율성은 각 사업자가 처해 있는 공급지역 및 수요의 특성에 따라 많은 차이가 발생할 수도 있어, 공평하고 객관적인 평가가 되기 위해서는 이러한 차이를 효과적으로 반영할 수 있는 기법의 개발이 전제되어야 할 것이다.
본 연구는 이러한 배경에 따라, 소매사업자별 차이성을 반영해 줄 수 있는 효율성 평가방법을 개발하고, 이를 이용해서 효율성을 평가하는 것을 주목적으로 하고 있다.
2. 내용 요약
먼저 가스소매사업의 투입 및 산출분석에서는 32개 도시가스회사의 공급여건 및 재무지표를 분석하고, 단일요소생산성을 평가하였다. 1997~2003년 중 수도권지역의 수요가당 공급량은 정체되어 있는 상태이지만, 광역시와 중소도시에서는 급격히 증가하고 있다. 반면 배관길이당 수요가수는 수도권지역에서는 안정적으로 증가하는 추세를 보이고 있으나, 광역시와 중소도시지역에서는 정체상태인 것으로 나타나고 있다. 재무지표의 하나로서 총자산수익률은 지역별로 큰 차이를 보이지 않는 반면, 자기자본수익률은 많은 차이를 보이고 있다. 노동생산성 지표로서 종업원당 공급물량은 사업자간에 최대 약 9.6배 정도 차이가 나고 있으며, 종업원당 수요가수는 최대 약 6.4배 정도 차이가 나고 있다. 자본생산성 지표로서 총자본투자효율성은 자본구조에 변동이 생긴 일부회사를 제외하면 회사간에 큰 차이가 없다. 배관길이당 수요가수는 회사간에 최대 약 2.4배의 차이가 나고 있다.
생산효율성 평가방법론 분석에서는 이론적으로 개발되어 있는 효율성 평가방법론과 해외의 효율성 평가사례 분석을 통해 본 연구에 적용할 수 있는 이론적 및 실무적 방법을 선정하였다. 이론적 효율성 평가방법론 분석에서는 지수적 접근방식, 모수적 접근방식, 비모수적 접근방식으로 나누어 특성과 장단점을 비교하고, 국내 가스소매사업의 특성에 적합할 것으로 판단되는 DEA 분석을 본 연구의 방법론으로 선정하였다. DEA 분석은 물리적으로 측정된 데이터를 활용하여 생산효율성을 순기술효율성과 규모효율성으로 구분할 수 있고, 환경변수를 다양하게 반영할 수 있으면서, 효율성변동 분석을 겸할 수 있다는 장점을 갖고 있다고 보여진다.
가스소매사업에 대한 생산효율성 평가 연구사례 분석에서는 방법론의 활용, 표본의 구성, 모형의 구성, 환경변수의 감안 방법 및 효율성 측정결과 등을 조사함으로써 국내 가스소매사업의 생산효율성 평가를 위한 실무적 방법론을 결정하였다. 평가방법론은 비재무적 데이터를 활용한 DEA 분석이 주종을 이루고 있다고 보이며, 효율성 지수 산출을 위한 변수활용은 연구사례에 따라 약간의 차이가 있지만, 투입물변수로는 배관길이와 종업원수를 산출물변수로는 공급물량과 수요가수를 많이 활용하고 있다. 환경변수의 적용에서는 연구자간에 많은 차이를 보이고 있는데, 환경변수를 적용하는 경우에는 기후와 인구밀집도가 대표적으로 활용될 수 있을 것으로 판단된다.
국내 가스사업의 생산효율성 평가는 이러한 방법론 분석을 통해 구성된 다수의 DEA 분석모형을 통해 실시하였다. 평가대상기간은 1999~2003년간으로 하였으며, 1차분석에서는 모든 도시가스회사를, 2차분석에서는 LNG 도시가스 공급회사를 대상으로 하였다.
효율성 지수를 유인규제에 적용하는 방식으로는 X항의 일부로 포함하는 방법과 가격상한제 실시 초기에 반영하는 방법의 두 가지를 고려할 수 있다. X항의 일부로 포함하는 방법은 회사별 효율성 개선의 가능성을 감안하여 비효율성을 점진적으로 개선해 나간다는 점에서 가격상한 초기에 비효율성을 다 반영하는 방법보다 실제적이라 하겠다. 회사별 효율성 개선의 가능성은 구조적 변화가 없다고 할 경우 과거의 경험자료를 통해서도 유추해 볼 수 있는데, 국내 도시가스회사의 효율성지수와 효율성 증가율을 비교해 본 결과 비효율적인 도시가스회사 대부분이 효율적 도시가스회사의 효율성 증가율에 못 미치는 것으로 나타났다.
효율성 평가결과를 실제 가스소매사업부문의 효율성 유인정책에 활용하기 위해서는 본 연구에서 수행된 결과 이상으로 신뢰도 있는 평가결과가 요구된다. 이를 위해서는 추가적인 과제로서 환경변수의 반영 방법 개선, 국제간의 비교에 의한 효율성 측정, 타 효율성 측정 방법론의 활용에 의한 민감도 분석, 데이터 신뢰도 제고를 위한 실사 데이터의 활용, 재무적 데이터를 활용한 경제적 효율성의 측정 등을 모두 또는 일부 포함할 수 있는 연구가 더 필요하다.
3. 연구결과 및 정책제언
효율성 평가의 주요 도출 결과는 다음과 같다.
첫째, 순기술효율성으로 측정한 국내 가스소매사업의 평균적인 생산효율성은 87%~96% 사이 인 것으로 판단해 볼 수 있으며, 회사에 따라서는 효율성 개선의 여지가 큰 것으로 나타났다. LNG 도시가스회사를 대상으로 한 단순 투입산출 변수 활용만에 의한 효율성 측정시 평균 효율성 수준은 87%로 평가되었으며, 최저 효율성이 67%인 회사도 있어 회사간 효율성 차이가 큰 것으로 나타났다. 그러나, 환경요인 변수를 포함하면 효율성 수치는 다소 향상됨을 알 수 있는데, 특히 밀집도 변수를 활용할 경우 평균적인 효율성수준이 10%포인트 증가하고, 최저효율성도 83%로 높아져 회사간의 효율성 차이가 대폭 줄어듦을 알 수 있다. 다만 환경변수를 DEA 분석에 직접 활용할 경우 투입변수의 증가에 의한 효율성 측정지수의 팽창효과가 있을 수 있다는 점을 감안할 때, 평가된 평균효율성 수치는 다소 과대평가되었을 수도 있으므로 평가치의 적용시 주의가 필요하다.
둘째, 기후, 밀집도, 산업용규모 등 사업환경변수들이 회사간 효율성수준 차이에 미치는 영향이 유의적이다. 이들 변수들은 경영능력이나 경영전략과는 상관없이 외부적으로 주어지는 것이기 때문에, 도시가스사업의 경영효율성을 평가할 때는 이들에 의한 효율성 차이를 반드시 배제하여야 객관적인 평가가 될 수 있다.
셋째, 국내 가스소매사업의 지난 5년간의 생산효율성 증가는 미약(연평균 1.2%)했던 것으로 평가되며, 이러한 생산효율성 증가는 규모효율성의 증가에 기인하고 있다. 지난 5년간 기술개선은 정체상태였던 것으로 나타났으며, 순기술효율성의 연평균 증가율도 0.1%로 미미하였다.
넷째, 도시가스회사의 규모효율성은 수요가수가 50만~100만가구인 경우 100%에 근접할 가능성이 높다. 수요가수가 50만가구 미만인 경우에는 투입보다 산출의 증가비율이 높기 때문에 규모를 늘릴 필요가 있는 수확체증을 보이고, 50만가구 이상에서는 투입보다 산출의 증가비율이 작기 때문에 규모를 줄일 필요가 있는 수확체감의 상태를 보이고 있다.
이상의 분석결과를 통해 국내 가스소매사업부문에서의 유인규제 활용에 대한 정책적 시사점을 다음과 같이 정리할 수 있다.
먼저, 유인규제에의 활용을 위한 효율성 평가시 사업환경변수를 반드시 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 사업환경변수에 의한 효율성 차이가 객관적으로 평가되어야 할 것이다. 그러나 이러한 환경변수의 반영에 따라 회사간의 이해차이가 발생될 수 있기 때문에 모든 회사가 동의할 수 있는 환경변수의 선정 및 효율성 평가를 위해서는 평가작업이 도시가스회사와의 피드백(feedback)절차에 의해 수행될 필요가 있다.
둘째, 가스소매사업의 생산효율성 증가율이 낮고, 순기술효율성 증가가 거의 정체 상태에 있다고 하는 것은 도시가스산업부문의 기술개선 가능성이 낮은 것을 반영하고 있는데, 유인요소를 도입할 때 이러한 산업의 특성을 감안하여 정책방향을 설정할 필요가 있다. 가스산업에서의 기술개선 가능성이 타 산업부문보다 낮은 경우, 유인규제인 가격상한제 도입시 명목가격상승만 가져오고 효율성 개선의 달성은 어려울 수 있다.
셋째, 가스소매사업의 생산효율성 증가율은 낮은 반면, 회사별 효율성과 효율성증가율 차이가 큰 폭으로 나타나고 있다는 점을 고려할 때, 효율성개선을 유인하는 규제방식의 선택시, 산업전체의 효율개선목표치를 주는 규제방식보다는 개별회사간의 효율성 차이를 줄이는 잣대규제가 더 바람직할 수 있을 것이다.
넷째, 효율성이 낮은 회사의 효율성 증가율이 낮은 점을 고려할 때, 가스소매사업에서의 비효율성 제거는 장기적 관점에서 접근해야 할 필요가 있다. 이것은 너무 경직된 효율성개선 목표의 부여는 적정보수의 회수와 적정투자의 확보에 어려움을 초래시켜 비효율성이 악순환되는 고리가 만들어 질 수 있기 때문이다. 효율성 개선이 낮아 보이는 회사가 정말 개선 잠재력이 없는지에 대해 불확실하거나, 효율성 개선이 어차피 요구되어야 할 경우에는 회사가 자발적으로 효율성 개선에 참여하도록 하면서도 효율성 유인의 강도를 높이는 방법으로 유인규제를 구성할 필요가 있다. 그 한 예가 가격상한제에 있어서 요금심사기간을 길게 잡아 회사에 충분한 효율개선 보상이 되도록 하는 것이다.
1. Research Purpose
Recently, it has become increasingly important to evaluate the managerial performance of energy transportation and distribution companies. This indicates that the type of control of energy corporations is changing from the rate-of-return regulation to incentive regulation. As a result, the regulator becomes more interested in providing incentives to regulated corporations so efficiency can be achieved. Along with this, the regulator, who is subject to performing a standard incentive program through benchmarking, must be informed about the regulated corporation's productivity.
Structurally, domestic retail gas distributors are inefficient because of regional monopoly and a guaranteed return on investment under the rate of return regulation. An assessment of the retail gas distributors' efficiency, however, has never been made thus far. As a result, no efficiency improvement efforts have been made on the basis of this assessment. In the short-term perspective, an efficiency evaluation of the retail gas sector through benchmarking can provide a measure of control to minimize or prevent the occurrence of unreasonable profits. In the long term, this evaluation can present realistic targets to improve efficiency when the retail gas sector begins to restructure and introduce incentive regulations.
It should be noted, however, that productive efficiency can be affected according to the characteristics of the supply area and the demand type in which each distributor is placed. Hence, a fair and objective assessment of productive efficiency must be subject to the development of proper techniques that effectively reflect the operating differences that exist among distributors.
Based on this background, this research tries to develop an efficiency estimation method that can reflect the different operating environments of gas distributors, and that can measure their productive efficiency.
2. Summary
First of all, in the chapter for input and output analysis of the gas retail business, supply environments and financial performance are analyzed for 32 city gas distributors, and a series of partial factor productivity was estimated. Gas delivery per customer has been stagnant between 1997 and 2003 in the Seoul metropolitan area, but it has been increasing rapidly in other large and small provincial cities. On the other hand, the number of customers per length of network has increasingly stabilized in the Seoul metropolitan area, but this has remained stagnant in other large and small provincial cities. The earning ratio to total assets, as an indicator of financial performance, does not show a big difference in terms of area, but the earning ratio to equity does. Gas delivery per employee, as an indicator of labor productivity, shows a difference of about 9.6 times at the highest among distributors, and the number of customers per employee varies by about 6.4 times at the highest. The gross capital investment efficiency, as an indicator of capital productivity, shows no big difference among distributors, except for companies that have experienced some changes in capital structure. The number of customers per length of network differs by a maximum of about 2.4 times among distributors.
In the chapter analyzing the evaluation methods of productive efficiency, the method that is effectively applicable to this report in theory and in practice has been selected based on an analysis of existing evaluation methods and practices that were theoretically developed and executed in other countries. Theoretically, the characteristics, merits and demerits of three evaluation methods - the index approach, parametric approach, and non-parametric approach - were compared. Ultimately, a DEA analysis, which is believed to be suitable to the characteristics of the domestic gas industry's environment, was chosen as a practical method for this report. DEA analysis using physically measured input and output data has several merits, such that it can divide productive efficiency into pure technical efficiency and scale efficiency. It can also reflect environmental factors in various ways, and can be utilized to measure changes in efficiency over time.
Practical ways of measuring efficiency indices were determined by investigating the practical use of the theoretical methodology, the composition of the analysis sample, the composition of the analysis model, the methods to reflect different operating environments, and the results of efficiency measurements that appeared in previously conducted researches. DEA analysis seems to have been widely used as an efficiency evaluation method. The way of adopting input and output data slightly differs from each other, but the length of the network and the number of employees were used as inputs, and gas delivery volume and the number of customers were used as outputs in many cases. Although there are substantial differences in the application of environmental factors among research reports, climate and population density will be representatively utilized in case environmental factors are applied.
The productive efficiency of the domestic gas business has been evaluated by several DEA analysis models established through this kind of methodology analysis. Efficiency evaluation has been performed for production activity between 1999 and 2003. The first evaluation targeted all city gas companies, while the second evaluation was confined to city gas companies supplying LNG.
Two methods of applying the measured efficiency index in incentive regulation were considered. One is to include an adjustment element of the X-factor in the price cap formula. The other is to reflect all the efficiency differences in the initial value of the regulated price cap.
The former method is more practical than the latter because it allows the firm to gradually improve its efficiency, taking into consideration its capacity for efficiency improvement. The firm's potential ability to improve its efficiency, provided there is no structural change, can be compared with its past performance. Having compared a measured efficiency against changes in efficiency index over time, most inefficient distributors appeared to have shown lower increase in efficiency than the efficient distributors.
Despite the efficiency measurement reported here, more credible efficiency evaluation is needed so that the results can be used to set up an effective policy of incentive regulation in the future. Additional research tasks include the development of methods reflecting environmental factors, the establishment of a frontier for efficiency from the sample that includes other countries, a sensitivity analysis adopting other measurement methods, an on-the-spot survey to improve data credibility, and an evaluation of economic efficiency using financial data.
3 . Research Results and Policy Suggestions
The results of the efficiency evaluation can be summarized as follows:
First, the level of productive efficiency measured in the pure technical efficiency index is, on average, between 87% and 96%. There is a great possibility for efficiency improvements even though these differ from company to company. The productive efficiency of LNG-based city gas distributors is, on average, 87%. The efficiency difference among distributors is significant, as the lowest efficiency is 67%. The inclusion of operating environments in the model, however, slightly increased the efficiency scores. In particular, with the customer density variable, the level of efficiency rose by an average of 10% point, and the lowest efficiency also jumped up to 83%, significantly reducing the gap in efficiency between the inefficient firm and the frontier firm. It should be noted, however, that the direct inclusion of environmental variables in the DEA model as inputs and/or outputs can cause the swelling of efficiency scores. Thus, the above results should be interpreted carefully.
Second, operating environments, such as climate, customer density, demand structure, etc., significantly influence the measured efficiency difference among distributors. Since these factors are external regardless of management ability or business strategy, their effects on the efficiency scores should be eliminated to obtain objective results.
Third, the efficiency increase of domestic gas retail distributors in the last five years was evaluated to be weak (annual average of 1.2%), and this efficiency increase resulted mostly from the increase in scale efficiency. Technology improvement appeared to have remained stagnant over the last five years, and the annual average increase of pure technical efficiency during the same period was low (0.1%).
Fourth, it is highly possible for city gas distributors to achieve 100% scale efficiency when the number of customers is between 500,000 and 1,000,000. Distributors that supply 500,000 customers or less are under increasing return to scale and distributors that supply over 500,000 customers are under decreasing return to scale.
The above results provide several policy implications toward incentive regulation as follows:
First, operating environments should be carefully considered in evaluating the efficiency of city gas distributors. To do this, the efficiency difference caused by the difference in the operating environment has to be estimated objectively. Since the levels of effect of each environment on the individual firm, however, may differ from each other, the selection of the environmental factors under consideration in evaluating efficiency needs to be made via a feedback process with city gas distributors.
Second, the low increasing trend in distributor's productive efficiency and the stagnancy in pure technical efficiency indicate that the gas retail business stands a small chance of achieving technology development. Policy-makers need to consider this fact when they establish policies to implement incentive elements in the gas retail industry. This is because adopting the price cap system, which is a kind of incentive regulation in the gas industry, may increase the normal price without any improvement in efficiency in case that the industry has only a small chance of achieving technology development.
Third, when setting up the regulation that induces efficiency improvements, the regulatory regime that reduces the efficiency difference among distributors is more desirable than the one that gives efficiency improvement targets to the entire industry. This policy suggestion is based on the fact that the increase in efficiency over time has been low, but the efficiency difference among distributors has been significantly high.
Fourth, when considering the fact that low-efficiency distributors have a low increasing rate of efficiency, the elimination of inefficiency in the gas retail business should be approached from the long-term perspective. This is because too strict targets to improve efficiency may cause insufficient compensation to gas distributors, and may make them difficult to raise investment funds, resulting in a vicious cycle of inefficiency.
목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 국내 가스소매사업의 투입/산출 특성 분석
Ⅲ. 생산효율성 평가 방법론 분석
Ⅳ. 국내 가스소매사업의 생산효율성 평가
Ⅴ. 효율성지수의 적용
Ⅵ. 결과 종합 및 정책 시사점
참고문헌
부록
요약
ABSTRACT
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