이 연구는 해방 후 한국의 농지개혁 ‘후속조치’ 입법 과정을 다룬다. 주요 검토 대상은 농업경영을 지원하는 농촌조직들이다. 농지개혁의 후속 과제인 농업금융·협동조합·농촌지도에 관한 여러 세력의 구상, 그것이 농업은행과 농업협동조합 및 농사원의 성립으로 귀결되는 과정을 살펴보는 것이다.
미군정은 독립적인 전담기구를 실행주체로 하여 농지개혁을 추진하려 했고, 소농들의 재소작농화를 방지하기 위한 후속조치로 이 기구가 금융지원과 경영지도를 겸하여야 한다고 생각했다. 번스안의 운영기관 구상과 과도입법의원 시기 토지행정기구 구상의 바탕에 이러한 아이디어가 깔려 있었고, 1948년 3월 설립된 중앙토지행정처는 그 조직적 실체였다. 행정처는 미국의 뉴딜 농업정책 기구인 농업안정국(FSA)을 모델로 하였고, 귀속농지 처리의 실행 주체인 동시에 FSA와 같이 금융지원과 경영지도를 결합하여 운영하는 조직이었다.
하지만 정부 수립 후 농림부는 행정처를 무력화하였다. 그들은 농업협동조합을 중심으로 농지개혁 후속조치를 구상했다. 이 조합이 생산지도·농업금융·경제사업 기능을 한다는 것이었다. 전시통제경제 유산과의 연속성과 단절성을 함께 가진 구상이었다. 종합적 기능과 계통체계가 연속성에, 독립적?민주적 운영이 단절성에 해당하였다. 미국 측 구상과 달랐지만, 운영의 독립성과 민주성이 견지된다면 그들도 수용 가능할 방안이었다. 이를 가로막은 것은 금융조합의 기득권을 옹호하며 상공업 중심의 경제성장론을 견지하고 있던 재무부였다.
농림부의 시도가 무산된 후, 이승만은 농촌단체 재편에 착수하였다. 먼저, 농회와 식량공사에 대한 해체 수순에 들어갔다. 이들의 비료?미곡 업무는 금융조합에 몰아주었다. 금융조합 자금을 활용하여 재정 부담을 덜고 인플레이션을 억제하여 대충자금을 사용하기 위해서였다. 이를 위해 선택한 파트너가 금융조합이었다. 한편, 이승만은 농총을 앞세워 자신이 통제하는 농민조합 또는 농민회를 만들고 여기에 농회 재산을 넘기려 하였다. 하지만 분규 끝에 만들어진 대한농민회는 그에게 완전히 장악되지 않았고, 이승만은 농회 재산 처리를 없던 일로 하였다.
한국전쟁기 이처럼 농촌단체 재편이 추진되던 다른 한편에서는 농촌건설사업이 전개되었다. 농림부의 모범농촌건설사업이 그 하나이다. 이 사업에는 농림부?농민회?족청계 뿐 아니라 농림부 자문그룹 전문가들과 4H클럽, 농사보급회, 등 다양한 흐름이 섞여 있었다. 금융조합의 식산계부흥사업이 다른 하나이다. 이 사업은 금융조합을 산업조합으로 개조하여 농촌단체 재편에 대응하려는 이승만의 의도에 부응하여 추진된 것이었다.
모범농촌건설사업은 농업협동조합법 제정을 전제로 하였다. 그런데 이전의 법안과 달리 이때 국회 농림위가 제출한 법안은 조합을 정부의 지배와 통제 아래 두는, ‘국가주도 생산협동체론’에 기초한 것이었다. 한편, 식산계부흥사업은 산업조합법 구상과 연관된 것이었다. 이승만의 지시로 입안된 이 법안은 기존 금융조합의 경영기반과 관제적 체질을 그대로 유지하도록 하는, ‘국가주도 금융조합연장론’에 입각한 것이었다.
한국전쟁 휴전 이후 미국 원조당국은 농업금융·협동조합 입법 논의에 직접 개입하여 존슨보고서와 쿠퍼안을 제안하였다. 자유경제 원칙에 입각한 건전한 농업금융체계와 민간 자율의 협동조합 조직을 지향하는 제안이었다. 국회 농림위와 재경위는 농업은행 설립을 수용했다는 측면에서는 원조당국의 제안을 수용하였으나, 그 외에는 각각 기존의 ‘국가주도 생산협동체론’과 ‘국가주도 금융조합연장론’을 견지하였다. 이들의 이러한 입장은 미국 측과 갈등을 빚었다. 1957년 농업협동조합법과 농업은행법은 이러한 농림위와 재경위의 법안들을 자유당 정책위원회가 절충한 내용으로 통과되었다. 그러나 이 법률들은 대통령 이승만의 반대로 1958년 2월 개정되었으며, 그것은 ‘국가주도 금융조합연장론’이 관철되는 과정이었다.
다른 한편, 전후 원조당국은 한국 정부에 정규적 직제와 안정적 재정을 갖춘 농촌지도체계를 세울 것을 지속적으로 요구하였다. 하지만 정부의 투자 우선순위가 농업에 있지 않은 상황에서 농림부는 원조당국의 요구를 수용할 수 없었다. 또한 농촌지도에 대한 이해의 차이도 있었고, 기득권과 관행의 침해에 반발하는 움직임 또한 있었다. 이런 상황에서 지지부진하던 농촌지도체계 구축은 1956년 ‘메이시보고서’를 계기로 속도를 내었다. 이 보고서는 농림부장관 아래 일반행정체계와 따로 농사원을 설립하며, 그 총재 아래에 농업연구조직과 농촌지도조직을 두도록 하였다. 이에 따른 논의가 국회·정부·OEC 임시소위에서 이루어져, 1957년 1월 농사교도법이 국회를 통과하였다. 미국 측 구상이 실현되는 과정이었다.

This study deals with the legislative process of ‘follow-up measures’ of land reform in South Korea. To prevent farmers from becoming tenant again, follow-up measures were needed, which include agricultural credit, cooperatives, and rural extension. The main target of review is rural organizations that perform this roles.
The US Military Government in Korea thought that an independent administrative organization that would provide credit services and management guidance during the repayment period should take charge of the land reform program. The National Land Administration(NLA) was created to make that idea a reality. The NLA was modeled after the US Farm Security Administration(FSA), a New Deal agency, which operated the Tenant Purchase Program that combine farm purchase loans with guidance and supervision of government agent. However, after the establishment of the Korean government, the Ministry of Agriculture and Forestry(MAF) neutralized the NLA.
The MAF thought that Agricultural Cooperatives should have roles such as production guidance, credit services, and joint purchasing and marketing as follow-ups for land reform. The cooperatives they envisioned had a continuity with the legacy of wartime control economy in function and system, and had a break with that legacy in terms of independent and democratic operation. Although it was different from the idea of the US side, but it was an acceptable option as long as the independent and democratic operation of the cooperatives was ensured. However, the Ministry of Finance, which prioritized industrial growth, blocked this plan and protected the Financial Association(FA)''s vested interests.
After the MAF''s attempt failed, Syngman Rhee started to reorganize rural organizations. First, he started the dismantling procedure of the Korea Agricultural Association(KAA) and the Korea Food Company. Their fertilizer and rice work was handed over to the FA. This was to reduce the government''s financial burden by using the funds of the FA and to use the Counterpart Fund by suppressing inflation. The partner chosen for this purpose was the FA. Next, Syngman Rhee tried to create a farmers'' association or farmers'' society that he controlled and hand over the KAA''s property to it. However, the Korea Farmers'' Society, which was formed after a fierce conflict, was not completely controlled by him, and Syngman Rhee canceled the disposal of the KAA''s property.
On the other hand, rural development projects were promoted. The Model Rural Village Project of the MAF is one of them. In this project, not only the MAF and the KAA, but also various flows such as the 4H Club were involved. The Siksangye Revitalization Project of the Federation of Financial Associations is another. This project was promoted in response to Syngman Rhee''s intention to transform the FA into the Industrial Association.
The Model Rural Village Project was premised on the enactment of the Act of Agricultural Cooperative Associations. However, unlike previous bill, the bill submitted by the National Assembly(NA)’s Agriculture and Forestry Committee this time was based on the ‘state-led production cooperative theory’, which puts cooperatives under the government’s domination and control. On the other hand, the Siksangye Revitalization Project was related to the Act of Industrial Association. This bill, drafted under the direction of Syngman Rhee, was based on the ‘state-led FA extension theory’, which maintained the management basis and regulatory structure of existing FA.
After the Korean War armistice, the US side proposed the Johnson Report and the Cooper Proposal, for direct intervention in agriculture credit and cooperatives agenda. It was a proposal aimed at a sound agriculture credit system based on the principle of free economy, and a cooperative organization of private autonomy. The NA''s Agriculture and Forestry Committee and Finance Committee accepted the proposal of the US side in terms of the establishment of the Korean Agriculture Bank, but other than that, they maintained the existing ‘state-led production cooperative theory’ and ‘state-led FA extension theory’, respectively. Their position was at odds with the US side. In 1957, in the legislative process on agriculture credit and cooperatives, the conflicting bills of these two committees were compromised by the Liberal Party Policy Committee and passed through the plenary session. However, these laws were revised in February 1958 due to the opposition of Syngman Rhee, and the ‘state-led FA extension theory’ became the last winner.
On the other hand, after the war, the US side continuously demanded that the Korean government establish a agriculture extension system with regular organization and stable finances. However, as the government''s investment priority was not in agriculture, the MAF was unable to accommodate such a request. In addition, there was a difference in understanding of agriculture extension, and there was also a movement against the infringement of vested rights and practices. Under these circumstances, the establishment of a agriculture extension system, which had been sluggish, accelerated with the Macy Report in 1956. This report suggested that the Institute of Agriculture(IA) be established under the Minister of Agriculture and Forestry, separated from the general administrative system, and an agricultural research organization and a rural extension system be placed under the governor of the IA. Based on this report, the NA-MAF-OEC joint committee prepared a bill, and in January 1957, the Agriculture Extension Law passed the plenary session of the NA. It was the process of realizing the American idea.