신중국 수립 이후 중국의 대표적인 대학개혁 정책인 "211공정"과 "985공정"
의 형성요인과 정책변동을 Kingdon의 다중흐름모형, 역사적 신제도주의 학파인
Kraser의 단절적 균형이론을 적용하여 분석하였다.
중국 대학개혁 정책이 90년대 들어와서 급격한 변화를 가져오게 된 배경에
는 사회주의 시장경제체제를 도입하고 사상의 제약을 풀어, 경제발전을 본격적
으로 지원할 수 있는 우수한 인재양성이 국가적 차원에서 절실했기 때문이다.
신중국 수립 이후에 안정적인 상태로 진행되어온 중점대학 정책은 1992년에 시
장경제체제의 도입으로 결정적인 전환점(critical juncture)을 맞이하게 된 것이다.
중국 대학개혁에 대한 시동은 덩샤오핑의 등장과 함께 1980년대부터 본격
화 되었다. 공산주의 사상에 경도된 정치적, 계급적 이념대립을 탈피하고, 인민
의 삶의 질을 개선하는 것이라면 과감한 개방과 외자유치를 통해 국부를 축적
하는 것이 우선이라는 실용주의 노선을 뒷받침하기 위해 대학개혁을 통한 인재
양성의 길을 선택하였다.
1990년, 2000년대에도 정책의 경로의존성에 따라 중점대학 정책 기조를 유
지하면서도 대학개혁 있어 종전과는 근본적으로 다른 시각에서 접근하는 정책
의 대변화가 있었다. 사회주의 체제라는 특정 틀 속에 가두어 사회 안정을 유
지하려는 끊임없는 국가의 개입과 국가의 국민에 대한 체제 순응 요구는 대외
개방을 통해 국부를 축적하여 국가 위상을 높이려는 조급함과는 정책상 배치되
며 정책수단 사이에 상반된 모순이 개혁의 흐름 속에 여전히 존재하고 있었다.
이러한 정치흐름(political stream) 속에서 "211공정", "985공정" 대학개혁 정책
을 추진하면서 집중적인 투자를 통해 중국 대학을 세계 수준으로 끌어올리려는
중국정부와 대학의 노력은 중단된 적이 없었다.“211공정”이라는 대학개혁 정책은 종래 중국정부가 오랫동안 유지해왔던
중점대학 정책의 경로의존성을 탈피하여 목표와 내용, 방법 등의 면에서 질적
으로 다른 제도의 변화 또는 정책의 변동이라 볼 수 있다. 제1기 "211공정"을
야심차게 추진하고 있는 중에 새로운 2000년, 21세기를 불과 2년 앞두고, 특히
세계경제체제로의 편입을 인정받게 되는 WTO 가입을 목전에 둔 상황에서 중
국정부는 "211공정" 대학개혁 정책과는 차별화된 보다 집중된 투자를 통한 세계
일류대학 탄생을 21세기 초에 보기를 원했다. "211공정"에 참여하는 100여 개
대학도 많다고 하면서 각종 지원을 100여 개 대학에 분산시킬 것이 아니라 소
수 대학에만 집중 지원하여 이 중 몇 개 대학을 세계명문대학 대열에 조기에 진
입시키겠다는 인식을 정책문제(policy problem)로 간주하고 대안을 모색하였다.
1998년 5월 4일 베이징대학 100주년 기념식에서 장쩌민 주석의 몇 개의 세
계 선진수준의 일류대학을 가지고 있어야 한다는 연설은 "985공정"과 연계되는
새로운 정책의 창을 열게 한 계기가 되었다.
중국의 세계일류대학 육성 정책은 연구경쟁력 세계 2위, 칭화대학의 세계
10위권대 진입이라는 성과에서 보듯이 중국 대학을 짧은 기간 내에 세계가 주
목하는 수준으로 어느 정도 상승시키는 계기를 마련하였지만, 세계일류대학 계
획이 성공하기에는 좀 더 많은 노력이 있어야할 것으로 보인다.
국가가 의도하는 정책 목표는 어느 정도 달성되고 있을지는 몰라도 정책
수혜를 받지 못하는 대학들은 정부 정책에 대한 반감을 보이지 않게 표출하였
고 대학개혁정책의 존폐 논쟁도 부각되었다. "211공정", "985공정" 대학 선정
과정의 불투명과 불공정, 경쟁시스템 부재, 대학 서열의 공고화와 영속화 이슈
는 수면 위로 서서히 올라오고 있다.
중국 대학의 교육개혁이 대학 자체의 필요에 의한 것이기보다는 국가의 주
도하에 일률적으로 이루어지고 있다는 것이다. 대학의 교육은 대학 고유의 특
성에 따라서 끊임없이 변화 발전해야 한다. 그러나 중국의 대학 개혁은 대학
자체의 변화와 필요에 의해서라기보다는 국가의 일괄적인 주도하에 이루어졌
다. 따라서 각 대학의 자율성과 독립성을 지키기가 어려웠다. 중점대학 중심의
발전 정책에 따라 일각에서는 기존의 중점대학과 일반대학의 구분이 "211공정"
과 "985공정"을 통해 그 격차가 더 심화되었다는 지적이 있다.
중화인민공화국 수립 후에 중국정부는 정치적인 위기와 사회적 갈등에 부
딪혔을 때 교육에 대한 관리와 통제 방식으로 사회를 안정화 시키는 등 교육을
직접 활용해 왔다. 대학경쟁력 강화를 위한 WTO 시대 교육개혁은 "통제 가능
한 조화"에 집중할 수밖에 없다는 논조에 기초하고 있다. 하지만, 문화대혁명의
과오를 인정한 바탕위에서 대학발전을 선도해 온 중국정부가 여전히 인간의 사
상과 학술의 자유를 통제하면서 대학발전을 모색한다는 것은 그 자체가 모순이
아닐 수 없다.
1990년대부터 2015년 두 공정이 "쌍일류" 정책으로 통합하기까지 약 25년
간 중국 역사상 정부 차원에서 가장 큰 규모로 진행된 두 공정의 추진은 개혁
개방 정책으로 급속한 경제발전을 통한 국력(state capacities)의 뒷받침이 있었
기에 가능했다. 공산당 지도사상을 통한 정치적 제약과 한정된 자원을 집중과
선택이라는 제한된 정책수단을 사용하여 국가 주도적으로 정책을 추진하였다.
다수를 희생하여 일부 소수에게만 혜택을 부여하여 칭화대학 등 몇 개 대학은
미국 저명 대학 수준에 오를 정도가 되었다고 인정받고 있다. 이러한 정책유산
(policy legacies)은 침묵한 다수가 정부 정책에 대해 불공정, 불투명, 신분의 고
착화, 학문의 자유 제한 등을 이유로 이의를 제기하면서 정책 불신을 낳고 있
는 것도 현실이 되었다. 21세기 중엽까지 세계일류대학 탄생을 통한 고등교육
강국이 되겠다는 외형적인 목표는 기회의 균등, 학문의 자유, 조화로운 사회라는
보편적 가치와 함께 할 때 의미가 있을 것이다.

I have analyzed the policy formation and change on the Chines
representative university reform policy, "211project" and "985project" since
the establishment of New China, by applying Kingdon''s multiple stream
framework and the historical new institutionalism.
The reason why China''s university reform policy began to change
rapidly in the 1990s was because it was desperate at the national level to
cultivate excellent talents who could fully support economic development by
introducing a socialist market economy and resolving the constraints of
thought. Since the establishment of the new China, the policy focusing on
major universities, which has been in a stable state, reached a critical
juncture with the introduction of the market economy system in 1992.
China''s de facto start-up for university reform has been ignited since
the 1980s with the advent of Deng Xiaoping. He sought to break away
from the political and class ideological confrontations that were swayed by
communism. To improve the quality of people''s lives, he chose the path to
nurture talent through university reform to support the pragmatist line that
it is the priority to accumulate wealth through bold openness and foreign
capital attraction.
In the 1990s and 2000s, there was a major change in policy approaching
from a fundamentally different point of view in the course of university
reform while maintaining the policy focusing on major universities in
accordance with policy''s path dependence. The constant intervention of the
state to confine the entire Chinese people within a certain framework of the
socialist system and the demand for conformity of the system to the people
of the country is placed in a policy arrangement with the impatience to
accumulate the wealth through the openness to increase the state of the
nation. There have been conflicting contradictions between policy measures
in the university reform process. In this political stream, the government
aims to promote Chinese some universities to the world class through
intensive investment while maintaining consistency of policy focusing on
major universities through two university reform policies, "211 project", "985
project". The university''s hard work never stopped with government.
The “211 projet” university reform policy can be viewed as a
qualitatively different system or policy change in terms of goals, contents,
and methods, breaking away from the path dependence of the policy
focusing on major universities that the Chinese government had long
maintained. In the midst of ambitious promotion of the first “211 project,”,
when it was just two years ahead of the 21st century, especially in the
presence of joining the WTO, which was recognized for its incorporation
into the global economic system. The Chinse government wanted to see the
birth of a world-class university in the early 21st century through a more
focused investment differentiated from the "211project" policy. The Chinese
government thought that more than 100 universities participating in the
"211project" are too many. Rather than distributing national financial support
to those universities, it focused on only some universities, and recognized
that they would enter some of the world''s prestigious universities early as
policy problems, and sought alternatives.
On May 4, 1998, at the ceremony to commemorate the 100th
anniversary of Peking University, President Jiang Zemin''s speech that our
country should have several world-class universities in the world was
reflected in “Education Promotion Action Plan for the 21st Century”(面向21
世??育振?行?計劃), leading to the opportunity to open the window of the
policy "985project".
China''s policy to foster world-class universities provided an opportunity
to upgrade Chinese universities to a new level, as shown in the
achievements of the world''s second research competitiveness and Tsinghua
University''s top 10 range. However, it seems that it will still take more
effort for the world-class university plan to succeed.
Although the government''s intended policy goal may be achieved to
some extent, majority of universities that do not receive policy benefits
have expressed disagreement with government policy, and the debate over
the existence of university reform policy had also emerged. China''s national
status may increase every year in line with the ranking of world
universities through the creation of world-class universities. However, the
issues of opacity and injustice in the “211project” and “985project”
university selection process, the lack of a competitive system, and the
consolidation and permanence issues of the university are gradually rising
above the surface.
It is that the educational reform of Chinese universities is not
undertaken by the university''s own needs, but under the initiative of the
state. The education of a university must constantly change and develop
according to the unique characteristics of the university. However, China''s
university reforms were made under the unilateral leadership of the state
rather than by the changes and needs of the university itself. Therefore, it
was difficult to maintain the autonomy and independence of each university.
Some pointed out that according to the development policy centered on
major universities, the gap between the existing major universities and
general universities was widened through "211 Project" and "985Project".
Since the founding of the People''s Republic of China, the Chinese
government has managed and controlled education and has used education
directly when it faced a political crisis and social conflict. The educational
reform of the WTO era to strengthen university competitiveness is based
on the perception that it is necessary to focus on "controllable harmony."
However, it is a contradiction in itself that the Chinese government, which
has been leading university development on the grounds of acknowledging
the mistakes of the Cultural Revolution, still seeks university development
while still controlling human ideology and academic freedom.
It has become a reality that these policy legacies are causing policy
mistrust as the silent majority oppose government policies for reasons such
as unfairness, opacity, fixation of status, and restrictions on academic
freedom.
From the 1990s to 2015, the promotion of the two projects, the largest
university reform policy at the government level in the history of China
from about 25 years, was possible because the university reform policy was
supported by state capacities through rapid economic development. The
government-led policy was pursued using limited policy measures such as
concentration and selection of political constraints and limited resources
through communist leadership ideology. Some universities, such as Tsinghua
University, have been recognized to have reached the level of the
prestigious U.S. universities by sacrificing the majority and offering benefits
to only a few. It has become a reality that these policy legacies are causing
policy mistrust as the silent majority opposes government policies for
reasons such as unfairness, opacity, fixation of status, and restrictions on
academic freedom. The external goal of becoming a higher education
powerhouse through the birth of a world-class university until the middle of
the 21st century will be meaningful when combined with the universal
value of equal opportunity, academic freedom, and a harmonious society.