본 연구는 2007년 이전까지 비교적 활발히 활용되던 합의추정제도의 문제점 및 활용 감소의 원인을 밝히고 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 국내외의 문헌과 통계자료, 판례 등을 참고하여 비교·분석하였다.
연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 부당한 공동행위의 금지 조항에서 가장 핵심이 되는 요건은 합의이다. 사업자들이 합의의 증거를 잘 남기지 않고, 암묵적 합의는 적발하기 어렵다는 점에서 합의추정제도는 합의 입증의 어려움을 완화하고 경쟁법의 집행효율을 높이기 위해 도입되었다. 합의추정은 법률에 별도로 근거를 두지 않아도 증거법상 통상적으로 인정되는 사실상 추정과 공정거래법 제19조 제5항처럼 법률에 근거를 둔 법률상 추정 모두를 포괄하는 개념이나, 일반적으로 합의추정제도라 함은 법률상 추정을 의미한다. 합의추정조항인 공정거래법 제19조 제5항은 2007년의 개정이 있기 전까지 비교적 활발히 활용되었으나 개정이후 적용례를 찾아보기 어렵게 되었다.
구 추정조항이 2007년 개정된 이유는 ‘행위의 외형상 일치’와 ‘경쟁제한성’ 요건만 충족하면 합의가 있는 것으로 추정하여, 추정대상이 지나치게 넓다는 비판을 받았기 때문이다. 이러한 비판을 수용하여 2007년 개정된 추정조항은 ‘행위의 외형상 일치’와 ‘경쟁제한성’ 요건 외에 해당 거래분야, 상품·용역의 특성, 사업자간 접촉의 횟수 등의 ‘정황증거’와 사업자들의 공동행위 및 정황증거 사이의 ‘상당한 개연성’이 있을 것을 추가로 요구했다. 그러나 개정이후 오히려 추정조항의 활용례는 급감하게 되는데 크게 두 가지 이유가 원인으로 꼽힌다. 첫째는 자진신고자 감면제도의 활성화를 들 수 있다. 2005년 무렵 자진신고자 감면제도가 개편되면서 감경혜택의 범위와 대상이 넓어졌고, 이로 인해 공정거래위원회는 직접증거의 확보가 용이해져 추정조항을 활용할 유인이 감소하였다. 둘째는 2007년 개정된 추정조항의 장점 감소가 있다. 우선 개정된 추정조항이 공정거래법 제19조 제1항을 적용하여 사실상 추정을 하는 것과 절차 및 효과상 큰 차이가 없고, 입증부담의 완화라는 초기 도입목적에도 부합하지 않았기 때문이다.
하지만 우리나라는 해외 경쟁법의 집행흐름과 달리 부당한 공동행위를 인정하는데 엄격한 입증을 요구한다는 점, 전 세계적으로 경쟁법의 역외적용 추세가 확산됨에 따라 글로벌 기업들이 행위지와 무관하게 복수의 국가들로부터 강한 제재를 받을 위험이 있다는 점, 특히 제재 대상기업에 우리나라 기업이 다수 포함되어있고 과징금 액수도 상당하다는 점, 그리고 자진신고자 감면제도에만 의존하기에는 한계가 있다는 점 등으로 고려해 볼 때, 합의추정제도를 개선할 필요성이 있다. 합의추정제도를 조금만 개선하면 카르텔 규제체계를 훌륭히 보완할 수 있기 때문이다.
개선방안은 법률개정의 측면과 해석기준완화의 측면에서 제시할 수 있다. 우선 법률개정 측면부터 살펴보면 ? 제19조 제5항의 ‘상당한 개연성’요건을 완화하거나 삭제하는 방안, ? 부당한 공동행위의 수단으로 가장 많이 악용되는 ‘정보교환행위’에 대한 규제를 추가하는 방안이 있다. 해석기준완화의 측면에서 살펴보면 증거를 판단함에 있어 영미권에서 사용하는 ‘증거의 우월’ 개념을 도입하거나 공동행위의 유형에 따라 각 증거가치 수준을 다르게 판단하는 방법이 있다.
사업자들의 활발한 경영활동을 보장하는 측면에서 부당한 공동행위에 대한 판단이 신중해야할 필요성은 있지만, 이것이 세계의 기준과 부합하지 않는다면 오히려 국내기업이 해외에 진출했을 때 더 많은 어려움을 겪게 될 수도 있다. 따라서 법문언상 그리고 해석상 정황증거의 수준에 대한 입증을 현재보다 완화하는 형태로 추정제도를 보완한다면 급변하는 경제상황과 새로운 유형의 담합 출현 등에 보다 유연하게 대처할 수 있을 것이다.

The purpose of this study was to identify problems with the presumption of an agreement which was popular before 2007, to determine why its use fell out of favor, and to propose ways to enhance it. To this end, South Korean and foreign studies, statistical data, and precedents were analyzed and used to conduct relevant comparisons.
The results of the study can be summarized as follows. The most critical requirement for prohibiting cartel is the existence of an agreement. The presumption of an agreement was introduced to shift the burden of proof to those saying that there was an agreement to those saying that there was no agreement. This shift was made to improve the efficiency of competition law enforcement because businesses do not usually leave much evidence of agreements and tacit collusion is hard to detect. Although the presumption of an agreement encompasses both a presumption of fact commonly accepted into evidence law without legal grounds and a presumption of law based on Article 19(5) of the Fair Trade Act, it usually refers to a general presumption of law. Article 19(5) of the Fair Trade Act was used relatively frequently in enforcement actions until its revision in 2007 after which its application became relatively rare.
The 2007 amendment was passed because it was presumed that agreements had been made only if the external consistency of behavior and restraint on competition requirements were satisfied. The scope of the presumption was criticized as being excessively broad. In response, the amended presumption of an agreement provision additionally requires circumstantial evidence, such as the nature of the relevant sector or products and services or the number of contacts between businesses, and a significant probability between the collaborative action of businesses and the circumstantial evidence. After the revision, use of the provision declined sharply for two main reasons. First, the revision was preceded by a revision of the leniency program for voluntary reporters in 2005. This revision widened the scope and subjects of reduction benefits, which allowed the Korea Fair Trade Commission to more easily secure direct evidence, which in turn decreased the relative usefulness of the presumption of an agreement. Second, the 2007 amendment decreased the advantages offered by the provision. The amended provision is not significantly different from Article 19(1) of the Fair Trade Act and no longer meets its initial purpose of shifting the burden of proof.
However, the presumption of an agreement provision should be enhanced for four reasons. First, South Korea’s standard of evidence for proving cartel is significantly higher than in foreign jurisdictions. Second, global companies face the risk of stringent sanctions from multiple countries regardless of where the infringement took place due to the increasing trend of applying competition law to overseas actions. Third, a number of South Korean companies are subject to sanctions which are cumulatively significant. Fourth, there are limitations to relying solely on the leniency program. Even relatively slight changes in the presumption of an agreement provision will significantly enhance the government’s ability to regulate cartels.
Changes can be made through legal amendments and easing interpretation standards. The legal amendments should include the removal of the significant probability requirement in Article 19(5) and the addition of regulation of exchanges of information as such activities are the most frequently exploited as a means of illegal collaborative action. In terms of interpretation standards, the concept of the preponderance of the evidence from Anglo-American law should be introduced to allow the value of each piece of evidence to be judged differently depending on the type of collusion under investigation.
Regulators should be cautious when making judgments about collusion because overly harsh or restrictive judgments that do not comport with global standards could cause South Korean companies engaged in legitimate business activities in overseas markets to suffer unduly. Therefore, relaxation of the law about the burden of proof and its interpretation regarding circumstantial evidence will all regulators to respond more flexibly to the rapidly changing economic situations and the emergence of new forms of collusion.