본 연구는 한국의 병역제도, 그 중에서도 병역 대체복무정책의 변동과정에 초점을 맞춰 변동과정의 특징 및 변동요인을 분석하는 것을 목적으로 한다. 연구방법으로 한국의 병역제도에 집중한 단일사례 종단면 분석방법을 활용한다. 다양한 명칭과 형태의 대체복무를 체계적으로 분석하기 위해 행정지원, 전환복무, 산업지원, 전문자격자의 공공복무 네 가지로 유형화하는 방안을 최초로 제시하였다.
분석결과, 개별 제도의 개수나 제도 통폐합과 관계없이 대체복무제도의 본질적 내용은 대부분 유지되고 있음을 확인하였다. 병역법 개정과정을 통해 대체복무제도 개수는 감소하였지만, 내용적으로 네 가지 유형의 대체복무가 각각 하나의 유기체로 유지되어 오고 있다. 반면 대체복무 유형별 인력규모는 시기별로 변동폭이 컸다. 방위병제도가 폐지된 1994년을 전후로 이후 대체복무 총 인력은 현저히 감소하였지만, 대체복무 유형별 인력구성 측면에서는 비(非)군사 분야의 대체복무가 이전 시기보다 확대되었다. 요약하면, 대체복무제도의 외형적 변동에도 불구하고 본질적으로 기존 정책을 계속 유지하려는 “경로의존성(path dependency)”이 작용하고 있다. 이처럼 대체복무정책의 변동과정에서 경로의존성이 작용하는 이유를 파악하기 위해 변동요인 분석 장에서는 인구구조적 수준, 정책적 수준, 행위자 수준 세 차원에서 변동요인과 효과를 분석하였다.
인구구조적 수준에서 병역자원 수요공급 구조상 군 소요를 충족한 나머지 잉여 인구가 대체복무제도를 신설시키고 변동시킨 주 요인으로 작용하였음을 확인하였다. 1960년대 이래 잉여 병역자원의 발생과 누적은 1970년대부터 병역 대체복무를 집중적으로 신설·확대하게 하였다. 그러나 잉여인력 해소를 위해 대체복무를 확대하던 시기에도 병역면제자가 상당수 유지되었다. 즉, 대체복무 정책은 잉여인력의 해소에 일정 부분 기여하였으나, 어느 시기에도 완전히 잉여인력 문제를 해소하지는 못하였다.
정책적 수준에서 대체복무는 군사 분야 이외 다른 분야, 즉 비(非)군사분야의 정책목적 달성을 위한 수단으로 활용되어져 왔다. 주요 정책목적으로 행정서비스 지원, 치안지원, 산업분야 지원 및 고급 연구인력의 양성 목적이 있었다. 반면, 방위병제도는 군사 분야 지원목적으로 군부대에 복무하도록 하였다. 따라서 1994년 방위병제도의 폐지로 이후에는 비군사적 목적의 병역 대체복무제도가 더 확대되는 결과를 초래하였다. 비군사적 정책목적 달성을 위한 대체복무는 긍정적 효과뿐만 아니라 병역자원을 민간에 지원하여 민간경쟁을 왜곡한다는 부정적 효과도 양산하였다.
행위자 수준에서는 대체복무의 이해관계자가 복잡하게 얽혀있는 의사결정구조의 특징을 살펴보았다. 장기간 지속된 대체복무는 민?관에서 다양한 이해관계자 집단을 형성하였다. 대체복무의 수혜자들은 정책결정 과정에 참여하고 제도유지의 편익을 공유하였다. 대체복무의 공급자와 수혜자들은 인구가 충분한 시기에는 갈등이 없었다. 그러나 인구가 부족한 시기에는 비용부담 주체인 국방부서와 수혜자인 대체복무 활용기관 간 정책옹호연합의 갈등이 발생하였다.
요약하면, 한국에서 병역 대체복무정책은 외형상 잦은 변동에도 불구하고 본질적인 “경로의존성(path dependency)”을 보이고 있다. 최초 대체복무의 신설은 잉여인력의 해소와 정책목적 달성을 위한 합리적 선택이었다. 그러나 대체복무가 한번 형성되면 다양한 정책목적이 부가되면서 이해관계자를 양산하였다. 이들 행위자들은 대체복무의 편익을 공유하면서 인구가 부족해지는 시기에 정책변동을 어렵게 하였다. 이러한 행태는 인구가 충분하던 시기에 큰 제약 없이 대체복무를 운용해오던 제도적 관행이 행위자들에게 환경변화에도 불구하고 제도를 계속 유지하려는 관성으로 작용하였음을 보여준다.

The purpose of this study is to analyze the variations, characteristics and causes of evolution in the military service system in Korea, primarily focusing on the process of change to Korea''s alternative service policy. As the research method, we use single case, vertical analysis method focusing on Korean military service system. In order to systematically analyze the alternative forms of service, I first propose grouping into four types: administrative support, conversional service, industrial support service, and professional service.
Historical analysis confirms that the essence of alternative service system was mostly upheld regardless of the number of implementations of the policy, their names and their rearrangements. Several revisions of the Military Service Law resulted in a decrease in the total number of individual implementations of the alternative service system, but in terms of the content, the four types persisted and organically complemented one another. On the other hand, the size of manpower attributed to each type of alternative service significantly varied by period. While the total number of alternative service personnels decreased after 1994, the size of non-military alternative service personnels were expanded compared to the previous period. In summary, we find that "path dependency" is in effect to maintain the existing policy, despite the external variations of the alternative service policy. In order to understand why "path dependency" plays a role in the evolution of alternative service policy, we analyze the causes and effects at three levels: demographical structure, policy, and actors.
At the demographical structure level, we confirm that the surplus population over the demands of military caused the alternative service system. The generation and accumulation of excess manpower resources in the 1960s were a critical factor for establishing and expanding alternative services in the 1970s. However, even when the alternative services were expanded to alleviate the surplus, a significant number of people were still exempt from service duty altogether. Therefore, the alternative service policy contributed to the elimination of surplus manpower to a certain degree, but did not completely solve the surplus problem at any given time.
At the policy level, alternative services were utilized as a means to achieve policy objectives in areas non-military sector. These policy objectives are administrative support, police support, industrial development, and R&D personnel support. On the other hand, the defense-support personnels served in military bases. With the abolition of the defense-support service in 1994, the alternative services for non-military purposes were further expanded. Alternative service produced negative as well as positive effects, such as distorting private competition by employing military resources in the private sector.
At the actor level, we look at the decision-making structure of alternative service that is intertwined with conflicting interests of various stakeholders. The creation and maintenance of alternative services over a long period of time has created diverse stakeholders in both the public and private sectors. The beneficiaries of the alternative services participated in the decision-making process and shared the benefits of the persistence of the system. Suppliers and beneficiaries of alternative services had no conflicts during the peak population periods. However, during the period of population shortage, a conflict emerges between the defense authority that bears the cost burden and host institutions that benefit from alternative services.
In summary, military service policies in Korea display intrinsic "path dependency" despite frequent changes to the external manifestation. The initial creation of the alternative service system was a rational choice for eliminating surplus manpower. However, once the system was formed, other policy objectives were added, leading to increased number of stakeholders. These actors continued to participate in the decision-making process while sharing the benefits and made it difficult to change policies even when manpower became scarce. These behaviors show that institutional practices that enabled alternative services without much constraints at the time of sufficient manpower resources have acted as inertia to maintain the system as-is, in spite of environmental changes.