우리나라에서 민선 지방자치가 시행된지 20년의 세월이 경과하면서 지방재정 역시 많은 변화가 이루어졌다. 절대적인 재정규모가 확대되었으며, 이전재원의 비중이 지속적으로 증가하였다. 그러나 여전히 국세 대비 지방세의 비중은 80:20의 구조를 벗어나지 못하고 있으며, 이전재원의 확대에 따라 지방정부의 책임을 확보하기 위한 지방재정의 자율성은 오히려 위축되었다. 또한 중앙정부의 정책변화에 따른 대규모 국고보조사업의 확대는 지방비부담액을 지속적으로 증가시켜 지방재정을 더욱 열악하게 만들었고, 다양한 재정관리제도가 운용되고 있음에도 불구하고 지방재정의 건전성은 확보되지 못하고 있다.
이러한 문제인식에 입각하여 본 연구에서는 지방자치 실시 이후 지난 20년 동안 이루어진 지방재정제도의 개혁 내용과 그 성과를 분석하였다. 그 동안 우리나라 지방재정제도의 변화는 국세를 중심으로 중앙정부의 주도 하에 특정 정책목표를 이루기 위한 수단으로 개편되었기 때문에 이전재원의 기능은 더욱 복잡해졌으며 지방정부는 과세권자임에도 불구하고 비과세·감면의 정책결정과정에서 의견을 반영하기 어려웠다. 그 결과 세입에 비해 세출이 더 빠르게 증가하였으며, 비과세·감면액이 급증하여 지방재정의 자율성을 제약하는 요인으로 작용하였다. 또한 보조금 중심의 지방재정조정제도로의 변화는 국고보조사업의 지방이양, 사회복지 관련 국고보조사업의 확대 등으로 지방정부의 추가재원의 확보가 필요하게 되었으며, 결국 지방재정의 부담을 가중시키는 요인이 되었다.
또한 본 연구에서는 우리나라의 광역자치단체인 16개 광역시·도를 연구대상으로 복식부기 재무정보의 획득이 가능한 2007년부터 2014년까지를 분석기간으로 하여 총자산 대비 총부채에 영향을 미치는 요인에 대하여 패널분석을 실시하였다. 그에 따른 주요 분석결과는 다음과 같다.
첫째, 세입분권을 추정한 자체재원 비중과 세출분권을 나타내는 보조금을 제외한 총지출 비중이 총자산 대비 총부채 비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 지방정부가 재원의 조달과 지출에 관한 의사결정에 자율성을 부여해주게 되면 총자산 대비 총부채 비율이 낮아지게 되어 지방재정의 건전성을 확보하는데 긍정적인 영향을 미치는 것으로 판단해 볼 수 있다. 또한 세입분권과 세출분권 모두 동일한 결과를 보이고 있다는 점은 지방재정을 운영해 나가는 과정에서 자율성이 강화되는 것이 중요하다는 사실을 말해준다. 결국 지방정부는 중앙정부로부터 자율성을 갖고 재정운영을 해나갈 수 있도록 제도적 개선이 이루어져야 할 것이다.
둘째, 자치단체장이 여당소속인 경우에 총자산 대비 총부채 비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 이는 자치단체장의 정치적 영향력에 의해 중앙정부와 지방정부와의 관계 속에서 지방정부의 의사가 반영될 수 있는 통로가 마련되는 경우에는 지방재정 지출과 수입의 연계가 강화되고 총자산 대비 총부채 비율이 낮아지게 되어 지방재정의 건전성을 확보하는데 긍정적인 영향을 미치는 것으로 해석할 수 있다. 또한 자치단체장의 재선여부는 유의미한 결과를 얻지 못하였지만, 자치단체장이 정부 여당소속인 경우에는 유의미한 결과를 얻을 수 있었다. 이는 지방재정건전성과 관련하여 주민 선호를 반영하는 재정정책보다는 중앙정부와의 재정관계 틀에서 발생하는 재정정책을 강화할 필요가 있음을 말해준다.
그리고 본 연구가 기존 연구와 차별되는 점은 다음과 같다.
첫째, 지방자치 이후 지난 20년 동안의 지방재정제도의 변화를 정리하고 그 성과를 지방재정 건전성 측면에서 평가하였다. 특히 제도적 측면에서 재정분권의 변화를 살펴보고, 정부간 재원배분 수준과 구조 등 근본적인 성과를 지난 20년의 지방재정 통계를 이용하여 평가하였다. 이러한 분석은 우리나라 지방정부의 재정분권에 관한 특성을 이해하는데 중요한 자료가 되어 줄 것이다.
둘째, 건전성 관점에서 재정분권과 지방정부의 재정건전성에 관한 선행연구는 거의 존재하지 않을 뿐만 아니라 이에 대한 국내연구도 일부 기초자치단체를 대상으로 한 분석에 그치고 있다. 또한 그 동안 재정건전성 지표는 대부분 단식부기 형태의 재정정보로부터 산출되고 있어 단편적인 정보라는 한계가 있었다. 이에 본 연구는 기존 연구와는 달리 광역시·도별 복식부기 재무정보인 총자산 대비 총부채 비율을 재정건전성 지표로 활용하여 2007년부터 2014년까지 8개년간의 자료를 가지고 패널분석을 시도하였다.
셋째, 본 연구는 지방정부의 재정건전성을 결정하는데 해당 지역의 사회·경제적 여건은 물론 정치적 요인과 재정분권까지 총체적으로 고려하였다. 자치단체장의 여·야당 소속 여부 및 재선여부 등 정치적 영향력을 고려하여 분석하였다는 점에서 선행연구와는 차이가 있다고 할 수 있다. 그리고 재정분권의 수준 변화 역시 중앙정부와의 관계 속에서 지방정부, 나아가 지역사회의 의사를 통해 재정건전성에 영향을 미치기 때문에 같이 고려해야 하지만 현실적으로 분권의 수준을 반영하기 어려워 이를 제외하고 분석하였다. 본 연구에서는 미흡하지만 자체재원 비중과 보조금을 제외한 총지출 비중으로 재정분권의 크기를 추정함으로써 보다 현실에 부합하는 지방재정 건전성의 결정요인을 밝히고자 하였다.
그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 복식부기제도 도입 이후의 비교적 짧은 기간을 연구대상으로 분석한 것이어서 그 결과를 일반화시키기에는 어려운 점이 있을 수 있다. 또한 본 연구는 광역시·도를 분석대상으로 하여 분석하였기 때문에 시·군·구 등 기초자치단체의 특성을 반영하지 못한 부분이 있다. 따라서 향후 대상기간을 늘리고 기초자치단체를 포함하는 등 다양한 각도에서 추가적인 연구가 이루어져야 할 것이다.
둘째, 현실적 제약으로 인해 지방재정건전성에 영향을 미치는 다양한 변수를 활용하지 못하였다. 특히 지방재정 건전성은 부채지표만으로 살펴보기 어려우며 유동성(liquidity), 지불능력(solvency), 재정상황(position), 재정성과(performance) 등을 종합적으로 고려해야 한다. 또한 지역경제동향, 투자사업의 타당성, 자금관리실태 등의 정성적 분석을 포함하지 못하여 종합적인 검토가 이루어지지 못하였다. 이에 향후 질적 요소까지 포함한 여러 지표들을 이용하여 지방재정건전성의 결정요인을 분석하는 연구가 필요할 것이다.
셋째, 본 연구는 자료의 동질성을 유지하기 위해 국가 내 연구로서 제한하고 있기에 일반화하여 다른 국가에도 적용될 수는 없을 것이다. 국가 간 연구를 위해서는 각 국가의 고유한 사회·경제적 특성, 정치·행정적 특성, 문화적 특성 등을 고려해야 하는데 IMF와 OECD, World Bank의 일률적인 자료로는 각 국가의 고유한 특성을 정확하게 추정하기 어려우며, 현실적으로 자료의 동질성을 유지하기 어려운 문제가 있다. 그러나 향후 좀 더 정교한 분석방법을 통한 다양한 연구결과들이 발표되고 각 국가의 고유한 특성을 대표할만한 충분한 정보를 반영하고 있는 지표이 누적된다면 국가 간 연구방안도 모색되어야 할 것이다.

Over the past 20 years since the implementation of the local autonomy system in Korea, many changes have been made to local finance. The absolute fiscal scale expanded, and the portion of intergovernmental grants continued to increase. However, the proportion of local to national tax is still far below the 80:20 structure and the autonomy of local finance to secure the responsibilities of local governments has shrunk as intergovernmental grants have expanded. In addition, the expansion of the large-scale grants-in-aid programs, due to the policy change of the central government, has continued to increase the burden of local expenditures, exacerbating the local finance. Despite the various fiscal control systems being operated, the fiscal soundness of local governments is not secured.
Based on the recognition of these problems, this study analyzed the contents and results of the reform of local fiscal systems after the enforcement of local autonomy in Korea. The change of the local fiscal system in Korea has been reorganized as a means to achieve a specific policy goal under the leadership of the central government, anchored on the national tax. The function of intergovernmental grants, meanwhile, has become more complicated and for the local government, it has been difficult to reflect opinions in the policy decision making process in local tax reduction and exemption. As a result, expenditure increased faster than tax revenue; the amount of local tax reduction and exemption increased rapidly, so it had an effect on limiting autonomy of local finance. In addition, changes to grants-in-aid based local finance coordination system of Korea required securing additional financial resources of local governments due to local government transfer of grants-in-aid programs and the expansion of local matching funds related to social welfare. In turn, it weighed on to burden the local finance.
This study analyzes the period from 2007 to 2014 during which time, by double-entry bookkeeping were made available for 16 metropolitan local governments in Korea, and panel analysis was conducted on factors affecting debt-asset ratio. The main results of the analysis are as follows:
First, the ratio of local governments'' own revenue and the ratio of total expenditure excluding grants that represents decentralization, decreased the debt-asset ratio. The results suggest that if local governments give autonomy to decision making about funding and spending of finances, the debt-asset ratio will be lowered, positively affecting the fiscal soundness of local governments. Furthermore the fact that both revenue and expenditure decentralization show the same results indicates that it is important to strengthen autonomy in the process of operating local finance. In the end, local governments should make institutional improvements so that they can operate financially with autonomy from the central government.
Second, when the heads of local governments are members of the ruling party, the debt-asset ratio decreases. This is due to the political influence of the head of the local government; In the case of the central government and the local government, the link between local government income and expenditure is strengthened and the debt-asset ratio is lower, so that it is positively affecting in securing the fiscal soundness of local governments. In addition, the re-election of the head of the local government did not yield meaningful results but when the head of the local government is a member of the ruling party, meaningful results were obtained. This suggests that it is necessary to strengthen fiscal policy in the framework of financial relations with the central government, rather than the fiscal policy that reflects the preference of residents in terms of the fiscal soundness of local governments.
This study is distinguished from the previous studies in the following aspects:
First, the changes of the local fiscal system over the last 20 years since the local autonomy in Korea were summarized and the results were evaluated in terms of the fiscal soundness of local governments. In particular, the analysis examines at changes in fiscal decentralization in terms of institutional aspects, and evaluated fundamental achievements such as the level and structure of intergovernmental fiscal by using the local financial statistics of the last 20 years. This analysis will be an important resource for understanding the characteristics of fiscal decentralization in Korea.
Second, there are few studies on local governments and fiscal decentralization from the viewpoint of soundness, and the domestic studies on this are also limited to some primary local governments. In the meantime, most fiscal soundness indicators are calculated from financial information in the form of single-entry bookkeeping, and there has been a limit to fragmentary information. In this study, unlike the previous research, the ratio of debt-asset on bookkeeping by double-entry financial information is used as a fiscal soundness indicator and the analysis aims to panel data for 8 years from 2007 to 2014.
Third, this study considers the socio-economic conditions as well as the political factors and the decentralization of the local government as a whole in determining the fiscal soundness of local governments. It is different from the previous study in that it analyzed considering the political influence that whether the head of the local government belongs to the ruling party and whether it will be re-elected. In addition, the changes in the level of fiscal decentralization are also considered because it affects the fiscal soundness in relation with the central government through the local government and the local community. However, it is difficult to reflect the level of decentralization. As such, this has been excluded in the analysis. This study tried to clarify the determinants of fiscal soundness of local government in accordance with reality by estimating the size of fiscal decentralization by the ratio of local government''s own revenue and the ratio of total expenditure excluding grants.
However, this study has the following limitations:
First, it is difficult to generalize the results because it is a relatively short period after the introduction of double-entry bookkeeping system. In addition, this study analyzed 16 metropolitan local governments, and therefore, it does not reflect characteristics of basic local government such as city, county. As such, follow up study can be done from various angles such as increasing the target period and including the basic local government.
Second, due to the realistic constraints, various variables that affect local fiscal soundness could not be utilized. In particular, the fiscal soundness of local governments is difficult to look at with debt indicator alone, and it should be considered comprehensively examining liquidity, solvency, position, and financial performance. Comprehensive analysis has not been conducted because it does not include qualitative analysis such as regional economic trends, feasibility of investment projects, and actual management of funds. Therefore, it will be necessary to analyze the determinants of the fiscal soundness of local governments using various indicators including quality factors.
Third, this study is limited to performing research within Korea to maintain homogeneity of data, so it cannot be generalized and applied to other countries. In order to conduct a cross-national comparative study, it is necessary to consider the unique characteristics of each country such as the socio-economic, political, administrative and cultural characteristics. It is difficult to accurately estimate the unique characteristics of each country as a uniform data of IMF, OECD, and World Bank. In the future, however, if various study results are published through more sophisticated analytical methods and there are accumulations of indicators that reflect sufficient information to represent the unique characteristics of each country accumulate, a cross-national comparative study plans should be sought.