모의분석을 통한 장기미집행 도시공원의 특례사업 활성화 방안에 관한 연구 : 광주광역시 근린공원을 중심으로 :

김호겸

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자료유형: 학위논문

저자정보: 김호겸 (경희대학교, 경희대학교 대학원)

지도교수: 김동찬

발행연도: 2017

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이 논문의 연구 히스토리 (2)

2017

모의분석을 통한 장기미집행 도시공원의 특례사업 활성화 방안에 관한 연구 : 광주광역시 근린공원을 중심으로

김호겸 환경조경 2017.01 학위논문

2016

장기미집행 도시공원의 민간공원 조성을 위한 사업성 연구 - 광주광역시 장기미집행 근린공원을 중심으로 -

김호겸 , 김동찬 한국조경학회지 2016.01 학술저널

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그 동안 우리나라는 도시계획시설을 도시관리계획으로 결정?고시한 후 10년 이상 장기간 방치하여 장기미집행 도시계획시설을 양산하였다. 이에 따라 1999년 헌법재판소에서는 장기간 보상없이 토지의 사적이용을 제한하는 것은 과도한 제한이라는 헌법불합치 판결을 하였다. 구 도시계획법을 개정하여 2020년 7월 1일까지 장기미집행 도시계획시설을 조성하지 않으면 자동실효(해제)가 되도록 하였다.
도시공원은 장기미집행된 도시계획시설 중 가장 많은 면적을 차지하고 있고, 재정여건이 열악한 지방정부에서는 재원부족으로 대부분의 장기미집행 도시공원이 해제될 위기에 처해 있다. 따라서 미집행 도시공원을 해소하기 위해 2009년 12월 공원녹지법에 특례조항이 반영된 이후 7년이 경과하였지만 민간공원조성 사례는 미미한 실정이고 특례사업은 부진하다. 그 원인은 민간공원 추진을 위한 인허가 절차의 복잡성과 불확실성, 민간공원추진자의 수익성 확보의 불투명, 시장여건 등 여러 요인들에 의한 변수와 리스크가 상존해서 장기미집행 도시공원 특례사업 추진이 더디게 진행되고 있다.

특례사업의 의한 민간공원은 서울 및 수도권에는 비공원시설 부지내 수익시설의 수요와 사업수지가 양호하여 원활한 사업추진이 진행되고 있다. 그러나 광역시 중에서 인구수 및 재정자립도가 제일 낮은 광주광역시 9개소 공원을 대상으로 특례사업의 민간공원 가능여부를 분석하였다. 특례사업으로 추진된 민간공원추진자의 적정이익을 담보할 수 있도록 사업수지와 용적률 조정에 따른 모의분석(Simulation Analysis)의 결과는 다음과 같다.
순현가(NPV ; Net Present Value) 기준으로 적정 수익률(5～7%)이 확보되도록 변경 용도지역 및 용적률을 제시하여 향후 민간공원추진자와 광주광역시 담당자에게 기준을 제시하였다. 5개 공원(중앙공원, 송정공원, 봉산공원, 일곡공원, 수랑공원)은 비공원시설부지의 제2종 및 제3종일반주거지역으로 원활한 용도지역 변경을 추진할 경우, 사업성이 양호하여 민간공원 추진이 가능하다. 그러나 4개 공원은 도시계획위원회 심의 시 준주거지역 또는 그 이상 되는 용도지역 변경이 수반되므로 민간공원추진의 어려움이 예상된다. 또한 특례사업 성격상 서울 및 수도권의 경우에는 공동주택 분양가격의 수익(B)이 양호하여 사업추진이 원활할 것으로 판단되나, 지방도시에서는 수익(B)에 비해 지출(C)이 많고, 분양가격 책정의 한계성 및 현금유입의 상대적 감소로 사업성이 낮아 특례사업 추진에 어려운 것으로 나타났다.

또한 국내에서 선도적으로 특례사업이 진행 중인 지자체의 담당공무원들을 대상으로 심층인터뷰(in-depth interview)를 진행하였다. 특례사업이 대부분 초기 및 중기단계 진행 중이나 의정부시에서는 후기단계를 추진하고 있다. 그러나 특례사업 진행과정에서 예상하지 못한 많은 문제점이 도출되어 향후 원활한 민간공원 추진을 위한 제도개선은 다음과 같다.
심층인터뷰를 실시한 결과, 특례사업을 추진하는데 가장 큰 애로사항으로 관련 법률 적용의 어려움이었다. 가장 중요하고 시급한 사안은 법령 정비사항이다. ‘공원녹지법’에 도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례조항이 명시되어 있지만, 특례사업은 국토계획법에 의한 도시계획시설사업이다. 따라서 한시적으로 ‘장기미집행 도시공원 조성을 위한 특별법’을 제정하여 관련 법률의 의제처리와 인허가 기간의 단축 시행을 통해 신속히 도시공원 해소를 추진하여야 한다.
추가적인 법령 개선부분은 국토계획법과 관련된 단계별 집행계획의 강제규정 도입, 국고보조금 재정지원, 무상귀속 개선사항, 미집행 해제지역 관리방안 수립 등을 포함한 국토계획법 개정, 비공원시설부지의 토지환매와 관련한 토지보상법 개정, 국가도시공원 보완과 비공원시설부지의 비율확대를 위한 공원녹지법 개정, 장기미집행 도시공원 편입된 토지의 세금감면 연장을 위한 지방세특례제한법 개정 등이 필요하였다.
민간공원 추진을 위한 ‘특례지침’ 적용에 있어 세부적인 보완사항으로는 민간공원추진예정자의 현금예치기간 장기화로 자금마련과 금융비용 절감을 위한 협약체결 및 현금 예치시기의 조정, 도시관리계획(공원해제, 용도지역 변경) 결정(변경) 시기 조정, 도시내 여러개 도시공원을 합한 총량관리 개념 도입, 비공원시설부지의 주택건설사업계획 승인 등도 추가적으로 보완이 필요하였다.
끝으로 장기미집행 도시공원의 일몰제 도래 전에 민간공원제도 운영과 관련한 제도개선이 필요하다. 국토부 내 장기미집행 도시공원 T/F구성 및 컨트롤 타워 역할, 중앙정부와 지자체와 역할 재검토, 지자체의 패러다임 변화와 지원방안, 주민의견 수렴절차 이행, 지자체와 민간공원추진자와 공동사업시행 등의 개선이 필요한 것으로 분석되었다.

주요어 : 장기미집행 도시공원, 특례사업, 민간공원, 기부채납, 사업수지분석, 도시계획시설사업, 민간공원추진자, 비공원시설

ABSTRACT

A Study on the Promotion Plan of Special Exception Business in Long-term Non-executed Urban Parks through the Simulation Analysis
-Focused on Neighbourhood Parks in Gwangju Metropolitan City-

Kim, Ho-Gyeom
Department of Landscape Architecture
Graduate School
Kyung Hee University

In the past , Korea announced the decision of urban planning facility as urban management plan and then neglected it for 10 years or more long-term non-executed urban planning facility. In 1999, the Constitutional Court ruled that the restriction of private use of land without excessive compensation was too severe. Therefore, the City Urban Planning Act was amended so that it would be automatically canceled unless a long-term non-executed urban planning facility is established by 1 July 2020.
Urban parks occupy the largest area of long - term urban planning facilities, and in poor - financed local governments, most of the long - term urban parks are in danger of being lifted due to lack of funds. Therefore, seven years have elapsed since the special provision was enforced in the Decree of the Park Green Area Act in December 2009 in order to resolve the unrecognized urban park. However, the cases of private park construction are rare and the special exception business is poor. The reason for this is the delayed implementation of long-term unexplored urban park special projects due to the complexity and uncertainty of licensing procedures for private parks, uncertainty about securing profitability of private park owners, market conditions, and other factors.

Private parks based on special exception business are proceeding smoothly because demand and business margin of profitable facilities in non-park facilities are good in Seoul and the metropolitan area. However, we analyzed the possibility of private parks for exceptional projects in Gwangju Metropolitan City, which has the lowest population and financial independence among the metropolitan cities. The results of the simulation analysis according to the adjustment of the business margin and the floor area ratio are as follows so as to secure the proper profit of the proprietor of the private park promoted as the special exception business.
In order to secure the optimal return rate (5 ~ 7%) based on Net Present Value (NPV), we proposed the change of purpose of area and the floor area ratio, and presented the criteria to the private park developer and the person in charge of Gwangju Metropolitan City. The five parks (Central Park, Songjeong Park, Bongsan Park, Ilgok Park, Surang Park) are the second or third class all-day residential areas of the non-park facility site. Because of good business feasibility in these regions, it is possible to convert them to private parks if the purpose of them are changed. However, four of them are expected to have difficulty in promoting them to private parks because the urban planning committee deliberation is accompanied by a change of purpose in the quasi - residential area or more. In the case of Seoul and the metropolitan area, it is expected that the project will be smoothly implemented due to the good profitability of the sale price (B) of the apartment. However, in the case of the provincial cities, the expenditure is relatively high. (C) It is difficult to promote special exception business because of low business feasibility caused by low sale price and the relative decrease in cash inflows.

In-depth interviews were also conducted with officials in charge of the municipalities in Korea, which are in the process of leading special exception business. Most of the special exception business are in the early and middle stages, but Uijeongbu is pursuing(promoting or implementing) the latter stage. However, many unexpected problems have arisen in the course of the special exception business, so the system for the smooth promotion of private park should be enhanced as follows.
As a result of the in - depth interviews, the greatest obstacle to promoting the special projects was difficulty in applying the related laws. The most important and urgent issue is the ordinance maintenance. Although the Special Act on the Development Act in the Urban Park Site is stipulated in the ''Park Green Land Act'', the special project is the urban planning facility project under the National Land Planning Act. Therefore, the Urban Parks should be resolved promptly through the enactment of the Special Act for the Establishment of Long-term Undeveloped Urban Parks for a limited period of time, by dealing with agendas of related laws and shortening the period of licensing.
Legislative improvements include the revision of the National Land Planning Act, including the introduction of compulsory regulations for the implementation of the Step-by-Step enforcement plan related to the National Land Planning Act, financial support from state subsidies, improvements to free assignments, Amendments to the Compensation Law, amendment of the park greening laws to supplement the national city parks and increase the ratio of non - park facility sites, and amendment of the local tax exemption restriction law to extend the tax cuts of the incorporated parks.
The details of the application of the "Special Guidelines" for the promotion of private parks include the conclusion of agreements for raising funds, reducing financial costs, adjusting cash reserves, (Change of use), adjustment of timing of change, adoption of managing the total amount combined with several urban parks in the city, approval of the housing construction project of the non-park facility site, and so on.
Finally, it is necessary to improve the system related to the operation of the private park system before starting the sunset of the long-term non-executed urban park. It is also required to review and improve the design of Task Force Team and the roles of control tower, central government and local government, change of paradigm of local government and support plan, implementation process of collecting residents'' opinion, implementation of joint projects with municipalities and private park developers.

Key words : long - term non-executed urban park, special exception business, private park, contributed acceptance, feasibility analysis, Urban planning facility business, private park developer, non-park facility

목 차
목 차 ⅰ
표목차 ⅴ
그림목차 ⅷ
제1장. 서론 및 선행연구 고찰
제1절. 연구의 배경 및 목적 1
1. 연구의 배경 1
2. 연구의 목적 3
제2절. 연구의 범위 및 방법 5
1. 연구의 범위 5
2. 연구의 방법 5
제3절. 선행연구 검토와 연구의 차별성 8
1. 장기미집행 공원 관련 선행연구 검토 8
2. 선행연구의 시사점 13
3. 연구의 차별성 14
제2장. 장기미집행 도시계획시설 이론적 고찰
제1절. 도시계획시설 관련 개념 및 제도 15
1. 도시계획시설 종류 및 성격 15
2. 장기미집행 도시계획시설 개념 및 제도 18
제2절. 장기미집행 도시계획시설 및 미집행 도시공원 현황 25
1. 장기미집행 도시계획시설 현황 25
2. 장기미집행 도시공원 현황 27
제3절. 도시계획시설의 도시공원 지정 및 미집행기준 32
1. 도시공원 지정 및 도시공원 유형 32
2. 도시공원 도시계획시설 지정권자 연혁 32
3. 장기미집행 도시공원과 기타 시설과의 실효 차이점 33
4. 미집행 도시공원 판단기준 35
제4절. 장기미집행 도시공원의 발생원인과 문제점 37
1. 장기미집행 도시공원의 발생원인 37
2. 미조성 도시공원의 문제점 39
3. 장기미집행 도시공원 해제(일몰) 시 문제점 42
4. 장기미집행 도시공원의 대응노력 44
제5절. 도시(자연)공원과 도시자연공원구역 비교 검토 46
1. 도시자연공원구역 도입 46
2. 도시(자연)공원과 도시자연공원구역 비교 48
제6절. 미집행 도시공원과 국가도시공원 제도 52
제3장. 민간투자제도 및 특례사업(特例事業) 분석
제1절. 민간투자제도 및 민간공원제도 차이 분석 54
1. 민간투자제도와 사업방식 54
2. 도시공원 민간투자 조성사례 분석 59
3. 민간투자법과 공원녹지법(민간공원제도) 차이 분석 61
제2절. 개발행위 특례사업 개념 및 내용 분석 62
1. 특례사업 개념 및 도입과정 62
2. 도시공원 부지에서 개발행위 특례 내용 65
3. 도시공원 개발행위특례 적용 분석 67
제3절. 개발행위 특례사업 시행방식 및 절차 분석 68
1. 특례사업의 법적 성격 및 사업시행자 68
2. 특례사업 시행방식 및 절차 69
제4절. 민간공원 도시계획시설사업 단계별 추진절차 분석 76
1. 특례사업 초기단계 77
2. 특례사업 중기단계 81
3. 특례사업 후기단계 93
제5절. 일본 특례제도 비교분석 100
1. 민설공원제도 및 제도의 실행 100
2. 제1호 하기야마(萩山) 민설공원 및 과제 101
3. 민설공원의 특징 및 국내 민간공원제도 비교 분석 103
제6절. 소결 106
제4장. 광주광역시 장기미집행공원의 특례사업 모의분석
제1절. 광주광역시 도시공원 현황 108
1. 광주광역시 도시공원 및 미집행 현황 108
2. 미집행 도시공원 관련 주요 현안 113
제2절. 광주광역시 특례사업 추진을 위한 분석 115
1. 광주광역시 특례사업 적용 요건 115
2. 광주광역시 지구단위계획구역 내 인센티브 및 용적률 117
3. 광주광역시 특례사업 행위제한 분석 120
제3절. 장기미집행 도시공원 해제 및 평가기준 수립 124
1. 미집행공원 우선해제 및 해제기준 124
2. 미집행 도시공원 조성을 위한 평가지표수립 128
3. 미집행 도시공원 현황조사 및 평가 130
제4절. 모의분석을 위한 수지분석 및 특례사업 적용기준 140
1. 경제적 타당성 분석 및 민간공원 사업수지 분석 140
2. 특례사업의 수지분석 적용기준 144
제5절. 광주광역시 사례공원의 모의분석 149
1. 중앙공원(中央公園) 149
2. 중외공원(中外公園) 164
3. 발산공원(鉢山公園) 170
4. 송정공원(松汀公園) 175
5. 봉산공원(鳳山公園) 180
6. 일곡공원(日谷公園) 185
7. 신용공원(운암) 191
8. 수랑공원 196
9. 마륵공원(馬勒公園) 202
제6절. 민간공원 사업수지 및 모의분석 종합 207
제7절. 소결 214
제5장. 특례사업 활성화를 위한 영향 분석 및 법제도 개선
제1절. 공익과 사익의 관계 및 사회적 합의의 분석 215
1. 도시공원의 공공재 개념 215
2. 공익과 사익의 조화 관계 217
3. 도시공원의 사회적 합의(Social Consensus) 모색 223
제2절. 민간공원 개념 및 특례사업 민간공원 추진사례 분석 230
1. 민간참여 및 특례사업의 민간공원 개념 230
2. 특례사업에 의한 국내 민간공원 추진사례 분석 232
제3절. 심층인터뷰를 통한 특례사업의 민간공원제도 분석 241
1. 특례사업의 심층인터뷰(in-depth interview) 241
2. 특례사업 제도시행으로 인한 문제점 분석 247
3. 민간공원 추진 시 토지소유자 입장차이 분석 250
제4절. 특례사업추진의 부진 분석 및 제약사항의 제도개선 252
1. 특례사업의 부진사유 분석 252
2. 민간공원제도 법령 관련 제도개선 258
3. 특례지침 관련 제도개선 265
4. 민간공원제도 운영 관련 제도개선 270
5. 민간공원제도 도시계획시설사업 시행방법 개선 278
제5절. 소결 282
제6장. 결론 및 제언
제1절. 요약 및 결론 285
제2절. 연구의 한계 및 향후 연구과제 288
□ 참고문헌 289
□ ABSTRACT 297

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