초 록

이 연구는 서울시가 에너지전환의 일환으로 추진하고 있는 ‘태양광 발전 확대정책’의 성과와 한계를 분석하고 정책대안을 제시하기 위한 목적으로 진행되었다. 연구과정에서 서울시의 에너지전환 정책인 ‘원전하나줄이기사업’을 집중 조명하였으며, 이를 바탕으로 각 분야에서 활동하고 있는 에너지 전문가 37명에 대한 심층인터뷰를 진행하였다.
이 연구에서 진행된 분석은 다층적 관점(multi-level perspective)에 입각하여 니치(niche: 틈새)와 레짐(regime: 체제)의 개념을 적용하여 진행하였고 선행연구를 통해 도출한 리더십, 지원제도, 추진방향 및 달성방법, 그리고 시민참여를 핵심변수로 설정하였다.
서울시의 원전하나줄이기 1단계 사업은 원자력발전소 1기에 해당하는 200만TOE 감축 목표를 6개월 앞당겨 달성할 만큼 큰 성과를 거두었고, 국내는 물론 국제사회에서 호평을 받고 있다. 그럼에도 에너지 생산분야의 목표달성은 63%에 그쳤고, 2013년말 1차 에너지에서 신·재생에너지 공급량은 전체 에너지 공급량의 2% 수준에 머물고 있어 한계 또한 분명하다.
심층인터뷰 결과 태양광 확대정책은 정부나 지방자치단체장의 리더십과 매우 밀접한 관계가 있음이 확인되었다. 중앙집중형 에너지체제에서 태양광과 같은 재생가능에너지를 육성하기 위해서는 틈새(니치: niche)전략으로 설정하여 보호하고 지원해야 한다. 이는 정치지도자의 정책의지와 리더십에 의해서 좌우된다. 서울시의 경우 태양광 정책을 수립하고 추진하는데 있어서 서울시장의 리더십이 충분히 발휘되고 있음이 확인되었다.
서울시에서 진행하고 있는 서울형 FIT(기준가격매입제도) 등의 태양광 발전 지원정책은 태양광사업을 보호하고 지원하기 위한 틈새전략으로써 역할을 제대로 하고 있다는 평가되었다. 이에 반해 중앙정부의 에너지전환 정책에 대해서는 대부분의 응답자들이 매우 미흡하다는 입장을 보였다. 특히 FIT를 폐지하고 RPS(신·재생에너지 공급의무화제도)를 도입한 것은 태양광 발전 활성화에 가장 큰 걸림돌이 되고 있다고 분석되었다. 따라서 서울시의 태양광 활성화 정책이 성공하려면, 소규모 태양광에 대한 FIT 재도입 등 중앙정부의 에너지정책을 변화시키는 것이 가장 시급한 과제로 확인되었다.
부지확보의 어려움은 중앙정부의 에너지정책과 더불어 서울시의 태양광 확대정책의 가장 큰 장애요인으로 분석되었다. 따라서 이 연구에서는 태양광발전 확대 목표를 달성하기 위해 태양광 부지확대 방안을 집중 조명하였다. 서울에서 가장 적합한 태양광 후보지는 학교와 공공건물 옥상, 주차장을 꼽았으며, 이와 더불어 건물일체형태양광(BIPV) 설치가 대안으로 제시되었다. 그리고 태양광 설치부지를 확대하기 위해서는 부지임대 기준의 통일과 충분한 정보제공이 필요하며, 기존의 옥상 중심을 탈피하여 설치장소와 설치방식을 다양화 할 필요가 있다.
태양광과 같은 재생가능에너지는 소규모 분산형에 적합한 특성을 갖고 있기 때문에 시민참여가 매우 중요하다. 시민들이 태양광을 통해 ‘에너지 소비자’에서 ‘에너지 생산자’로 전환하기 위해서는 에너지전환의 필요성과 재생가능에너지의 중요성에 대한 교육과 홍보가 충분히 이루어져야 하며, 태양광을 설치한 시민이나 기관의 경제적 이익이 보장되어야 한다. 그리고 태양광 설치를 위한 시민참여에 가장 적합한 방식이 ‘에너지협동조합’이다. 따라서 에너지협동조합이 제대로 정착되고 활동할 수 있도록 중앙정부나 서울시 차원에서 지원방안을 마련할 필요가 있다.

주제어 : 에너지전환, 태양광, 태양광발전, 햇빛발전, 원전하나줄이기, 에너지협동조합, 미니태양광, 에너지정책, 재생가능에너지, 리더십, 거버넌스, 시민참여, FIT(발전차액지원제도)

ABSTRACT

A Study on the Plan of Promoting Solar Power Generation for Energy Transition
- Focused on Seoul Metropolitan Government-

Choi, Seungkook
Department of Urban Administration
The Graduate School of the University of Seoul
Supervised by Choi, Geunhee, ph. D

The purposes of this study are to examine the achievements and limitations of Seoul’s policy to promote the use of solar power, and to propose policy alternatives. It uses in-depth interviews with 37 experts in various energy fields, focused on Seoul’s policies of energy transition, so-called the “One Less Nuclear Power Plant (OLNPP)” policy. The research framework of this study was prepared by using the notion of niche and regime from a multi-level perspective. Leadership, support system, policy directions, implementation methods and civic participation were chosen as key variables.

The Seoul Metropolitan Government (SMG) has achieved its phase 1 goal of reducing the city’s energy consumption by 2 million TOE, equivalent to the capacity of one nuclear power plant, 6 months ahead of the schedule. The initiative is well received at home and abroad. Nevertheless, there are still some limitations. The SMG reached only 63% of its policy target in energy generation, the share of new and renewable energy was only 2% of the total energy supply in 2013.

The results of the in-depth interviews confirm a close correlation between the city’s photovoltaic power promotion policy and the leadership of central or local governments. To promote renewable energy under the centrally controlled energy system, a strategic niche has to be employed to protect and support the industry. This depends on whether there is the political will and leadership to pursue the policy. In the case of the Seoul city, it verifies that the Mayor’s leadership was strong enough to formulate and implement the solar power policy.

The respondents highly evaluated the city’s support system for solar power generation, such as its Feed in Tariff (FIT) scheme, which is a subsidy scheme that supports the installation of small solar power plants. It is considered to play properly its role as a niche to protect and support the solar generation project. On the contrary, it is observed that most of the interviewees are not satisfied with the central government''s energy transition policy. Particularly, the replacement of the FIT scheme with the Renewable Energy Portfolio Standard (RPS) turns out to be the biggest barrier to the market uptake of solar energy. The aforementioned findings lead to realization that the most urgent task for the success of the city’s energy policy is to change the central government’s energy policy, including the reintroduction of the FIT for small-scale PV plants.

The challenge of securing sites is found to be one of the biggest obstacles, along with the central government’s energy policy. Accordingly, this study sheds light on ways to secure PV sites, which are critical to achieve the city’s goal of promoting photovoltaic development. One of the most suitable candidate sites for the installation of PV systems in Seoul are schools, the roofs of public buildings and parking lots. Another proposed alternative is the Building Integrated Photovoltaic (BIPV) System. Also, securing more sites requires a single lease standard, sufficient information and various places and methods for installing PV.

Citizen participation is indispensable for promoting the use of solar energy as photovoltaic and other renewable energy sources are suited to decentralized and small scale power generation. To help citizens transition from “energy consumers” to “energy prosumers”, proper education and public relations are required to raise the public awareness about the need for energy transition and the importance of renewable energy use. An economic incentive for citizens or organizations to install PV should also be guaranteed. One of the most suitable methods to attract citizens’ engagement for this purpose is using energy cooperatives because citizens often find it difficult to install one on their own. Therefore, the central government or the SMG need to support energy cooperatives to help them successfully settle down and do their roles properly.

Key Words: Energy Transition, Solar Power Generation, Photovoltaic, One Less Nuclear Power Plant, Energy Cooperative, Small-scale PV, Energy Policy, Renewable Energy, Leadership, Governance, Citizen Participation, Feed in Tariff (FIT)