민간투자사업은 민간의 자본과 창의성 및 효율성을 활용하여 정부가 부담할 사회기반시설(SOC) 투자비를 민간자본으로 하여 조기에 건설하여 이용하되, 그 비용은 사용자나 세대 간에 부담하도록 하는 사업방식을 의미한다. SOC는 국가 경제활동의 기반을 이루며, 국가 경쟁력을 좌우하는 중요한 요소이고, SOC에 대한 투자는 고용의 증대, 소득증가, 지역개발, 기술진보 등에 기여할 뿐 아니라 생산 활동을 지원한다.
특히 최근 저성장 기조 등으로 정부의 세입 여건은 갈수록 어려워지고, 저출산·고령화 등 복지수요 확대로 SOC에 대한 재정투자는 감소할 것으로 전망되며, 이 경우 SOC 적정 투자 규모와 재정투자 차이를 민간투자가 보완할 수밖에 없다. 이처럼 민간투자사업이 경제 및 재정에 미치는 효과를 고려한다면, 그 중요도는 앞으로 더 커질 것으로 전망된다.
민간투자사업은 민간의 자금으로 조달한다고 하지만, 민간의 적정한 이윤을 확보하고, 사용자의 사용료 부담을 줄이기 위해서는 민간투자사업의 상당 부분을 정부 재정에서 부담하고 있는 것이 사실이다. 특히 SOC 특성상 사업 규모가 상당히 크고, 장기간에 걸쳐 운영되다 보니, 민간투자사업에 대한 재정지원은 한 번 발생하게 되면 계속 부담해야 하는 의무적 지출의 성격도 띄고 있다.
이처럼 민간투자사업이 기본적으로 공공성을 띄는 SOC에 대한 투자이고 상당 부분의 재정이 투입된다면 공공성과 재정의 관점에서도 사업을 살펴볼 필요가 있을 것이다.
본 연구는 민간투자사업 추진단계 중 재정이 투입되는 항목들이 적정한지, 재정관리 차원 혹은 재정건전성 측면에서 민간투자사업에서 도입할 수 있는 아이디어들이 무엇이 있는지에 대해 전문가 조사를 통해 점검해 보고, 나아가 아이디어에 대한 구체적인 내용이나 과제들을 구체화하고 실현화하려고 했다.
이를 위해 본 연구는 목적달성을 위하여 민간투자 및 재정 분야 전문가들의 직관을 동원하여 문제점을 진단하고 나아가 개선과제를 도출하기 위하여 구성원의 의견을 수집 및 수렴하는 델파이 기법을 활용하였다.
제1차 설문지는 전문가들의 풍부한 의견을 도출하기 위해 질문지 형식을 개방형으로 구성하였으며, 전문가 집단의 응답에 대한 빈도수를 분석하였다.
제2차 설문지는 제1차 설문지에서 전문가들의 응답을 내용 분석 한 후, 리커트(Likert) 5점 척도를 활용한 각 항목의 중요도 평가, 제1차 설문지에서 전문가들이 제시한 항목들에 대한 적정성 여부를 체크하는 방식으로 구성하였으며, 리커트 척도 항목은 평균과 표준편차를 산출하였고, 전문가들이 제시한 항목에 대한 중요도 평가는 빈도수로 산출하였다.
델파이 조사의 실효성을 높이기 위해서는 전문가 패널의 구성이 가장 중요한데, 본 연구에서는 재정 및 민간투자 분야의 유경험자를 대상으로 공무원(12명), 민간사업자(6명), 민자 혹은 재정관련 대학교수 및 연구기관 연구원(7명)을 구성하여 이해관계자들이 고루 분포되도록 노력하였으며, 25명 중 6명은 특히 재정에 특화된 전문가(공무원 2명, 교수 및 연구원 4명)로 구성하였다.
본 연구의 조사결과 민자 전문가의 사업의 원활한 추진 측면과 재정 전문가의 재정운영 및 재정건전성 측면에서 견지하는 입장이 상충되어 연구 주제에 대한 입장차가 컸던 사실을 알 수 있었으며, 아래와 같은 정책 제언을 도출하였다.
첫째, 민간투자사업의 재정 부담액의 효과를 따지기 전에 앞서, 우선 재정 전체 관점에서 재정사업, 민자 등 국가가 활용 가능한 재원의 특성과 여건 등을 고려한 재정사업과 민간투자사업의 구분기준을 명확히 할 필요가 있다.
둘째, 민간투자사업이 기본적으로 공공성을 띠는 SOC에 대한 투자이고, 상당 부분의 재정이 투입된다면, 재정의 관점에서도 민간투자사업을 검토할 당위성이 있으며, 민간투자사업에 대한 재정준칙 도입에 대한 검토가 필요함을 알 수 있다.
재정준칙을 도입한다고 할 때, 우선 민간투자사업과 재정사업간 구분과 역할이 먼저 정립되어야 할 것이고, 현재 우리나라의 민간투자사업의 재정부담 2%룰이 과연 우리나라 실정에 맞는지에 대한 점검이 필요할 것이다.
또한 중장기 시작에서 민간투자사업의 총량 및 목표지표를 설정하여 관리해 나가야 할 것이다. 아울러 민간투자사업 수행으로 인한 재정절감액, 국가부채에 미치는 영향도 표시하여 재정과 연계된 자료도 포함하는 것이 좋을 것이다.
셋째, 민간투자사업에 대해 각 이해 관계자들간 입장차가 큰 것으로 보아 앞으로 민간투자에 대한 의사소통채널을 강화할 필요가 있다. 공공적 성격의 SOC에 투자인 만큼 사업에 대한 정책적·경제적 검토 뿐 아니라, 민간사업자의 수익성 측면, 국민들에 의한 평가 등 다양한 이해관계자의 공감대를 형성하는 것이 매우 중요하다.
정부는 재정과 민간투자사업간 비교가 가능한 비용 분석자료, 민간투자사업에 대한 경제적 효과 등 편익에 대한 정보를 제공하여 국민들이 균형적 시각을 가지고, 민간투자사업에 대한 다양한 각도의 분석이 가능해지도록 정보 공개를 보다 확대할 필요가 있다. 아울러 이해관계자들의 다양한 의견을 수렴할 수 있는 창구 마련도 모색해 볼 필요가 있겠다.
향후 연구에서는 보다 폭넓은 의견수렴을 위해서는 충분한 연구기간의 확보와 함께 전문가 패널선정의 다양성 등을 확보하는 것이 필요할 것이다.
델파이 기법을 활용하여 전문가 집단의 의견 수렴한 결과 개선방안 하나하나가 별개의 연구과제가 될 정도로 상당한 정책적 함의와 방향을 제시하고 있다고 생각된다. 그래서 전문가들이 제시한 방안들이 실제로 작동되기 위해서는 구체적인 실행방안 및 실제 사례 분석이 필요한 것으로 보인다.

PPPs(Public-Private Partnerships) leverage the private sector’s creativity and efficiency in building SOC and the private money help expedite the completion of SOC facilities. The private sector recovers their investment from facility users. SOC determines the fundamentals of a nation’s economic activities and defines national competitiveness. Investment in SOC enhance job growth, income growth, regional development, technological progress and productivity.
The prolonged low growth environment weakened revenue mobilization while expanding welfare spending backed by low birth rate and aging population are likely to further decrease public investment in SOC. Against this backdrop, private money is emerging as a solution for closing the gap between infrastructure needs and available public funds. Considering their fiscal and economical consequences, PPPs will play a greater part coming forward and accordingly, deserve better attention.
Despite the private sector’s participation, enormous amount of public funds are still required in the implementation of a SOC project to secure profits for the private participant and reduce user burden. Fiscal supports for PPPs are considered as mandatory spending to some extent as SOC projects are huge and mostly long-term arrangements.
Likewise, PPPs are public projects incurring expenditure and spend unneglectable amount of public funds are spent, which necessitates the analysis of PPPs from the perspective of publicness and public finances.
This paper includes experts examination to see the legitimacy of public spending on each stage of implementation and discussed new ideas to be employed in PPPs to secure fiscal consolidation and efficient fiscal management. In line with this, this paper also presented ways to embody these ideas in PPP projects.
To do this, the author employed the Delphi method that relies on a panel experts’ answers to questionnaires. It was purposed to identify problems and develop solutions by gaining insights from experts in the field of PPPs and fiscal management.
The first questionnaire contains only open-ended questions to cover diverse insights and analysed how many respondents answered to each question.
After analysing the results of the first questionnaire, the second questionnaire provided a 5-numbered Likert scale to measure the importance of each question and have respondents choose which idea is most appropriate. Means and deviations were calculated in the Likert scale and the level of appropriateness for each idea was determined by how many respondents have chosen the specific idea as appropriate.
To enhance the effectiveness of Delphi method, how to form a panel of experts matters the most. The panel, a total of 25, consists of public officials(12), businessmen(6), professors and researchers(7) of accumulated experiences in private investment and PPPs with the view to the diversity of opinions. 6 out of 25 specialize in the areas of public finances.
Observation of the research results found that the private and public sector pursue different objectives - smooth implementation and fiscal consolidation, respectively - in implementing PPPs and suggested policy recommendations as follows:
First, strict standards to choose between budgetary projects and PPPs are required. Such standards also have to consider the characteristics of available resources and underlying conditions.
Second, PPPs concern publicity and relate to SOC. Therefore, PPPs have to be studied from the perspective of fiscal management and the introduction of fiscal rules for PPPs deserve a lot of thought.
As far as fiscal rules are concerned, precise classification between PPPs and budgetary projects should precede any discussion of fiscal rules for PPPs. Most importantly, the current 2% rule, which limits the government PPP disbursement to 2% of the total government budget, has to be revisited for its relativeness to the current economic conditions.
In addition, the aggregate volume of PPPs and target amounts must be set and monitored in the medium and longer term. Budget savings and the impact of a PPP project on national debt must be reported as reference data as well.
Third, as participants in PPPs have different interests, a communication channel among those concerned in PPPs needs to be established. Adding to policy and economical reviews of a PPP project, consensus among a private partner, citizens and the government, have to be reached on every aspect, including a proper profit level.
The government has to release comparable data for the public on a PPP project and budgetary project and additional documents to inform them on the economic impact and benefits of PPPs so that they could analyse multi-faceted issues of PPPs objectively.
For an advanced research, a research period must be extended and more diversity has to be sought in the formation of experts panel.
The Delphi-based research revealed that each suggestion made by experts deserve in-depth consideration and has policy implications. It seems that precise implementation plan and case studies are necessary before applying those suggestions in PPPs.