1991년 지방자치제도의 부활 이후 지방자치 활성화를 위한 자치단체 간의 재정력 격차 완화와 재정력 확충의 중요성이 점차 커지고 있다. 특히, 영유아무상보육 및 기초노령연금 등의 보편적 복지를 실현하는 과정에서 서울시자치구는 타 자치단체보다 부담이 커 자치구간 재정력 격차는 크게 증가하여 우려할 만한 수준에 이르고 있다. 이러한 재정력 격차는 자치단체 간 경제규모 차이에 의한 세원의 지역적 불균형에서 발생되었고 국세와 지방세의 비합리적인 배분에 의해 더욱 심화되고 있다. 결국 자치단체간 재정력 격차는 균형발전을 저해할 뿐만 아니라 지역 경제력 격차의 악순환이 계속되고, 지역간 갈등의 확대 및 복지수준의 격차를 심화시키는 등의 문제를 야기한다.
기존 선행연구들은 단기간의 복지재정지출(expenditure)측면의 재정력 결정요인에 대한 연구에 치중함에 따라 10년이상 장기간에 걸친 수입(revenue) 측면의 재정력 격차에 대한 영향요인 연구가 부족하였다. 따라서 본 연구는 수입측면에서 기존 선행연구와 조정교부금 측정단위를 통하여 재정력 격차의 영향요인들을 선정하여 자치단체 간의 재정력 격차를 결정하는 요인들을 실증적으로 분석한다. 또한 분석결과를 토대로 재정력 격차 완화를 위한 조정교부금의 산정시 추가하거나 기존 측정단위 중에서 중요성이 큰 영향요인을 반영하기 위한 정책방향 및 정책적 시사점을 도출하고자 한다.
본 논문은 다음과 같이 구성되어 있다. 1장은 서론으로 연구의 목적, 연구범위 및 방법을 제시하였고 제2장은 재정력 격차의 개념, 영향요인 등의 이론적 배경을 설명하고 선행연구들을 비판적으로 검토하였다. 제3장은 연구설계로서 연구모형과 본 연구를 수행하는데 필요한 변수의 선정, 분석방법 등을 논의하였다. 제4장은 실증분석으로 2002-2012년의 자료를 기초통계, 상관관계, 패널회귀분석을 실시하였고, 이분산성과 자기상관성을 고려하여 GLS분석을 보완적으로 활용하였다. 마지막으로 제5장은 결론으로 연구결과의 요약, 정책적 함의, 연구의 한계를 제시하였다.
본 연구에서는 선행연구를 바탕으로 종속변수를 1인당 총재원의 격차로 설정하고 각각의 격차지수를 통하여 측정하였다. 또한 독립변수는 사회경제적 요인, 인구요인, 물리적 요인으로 구분하고, 인구밀도 및 공무원수를 통제요인으로 선정하였다.
본 연구의 결과는 다음과 같다.
첫째, 사회경제적 요인들을 살펴보면, 사업체종사자비율, 도서관수의 가설이 채택되었다. 또한 기초생활수급자비율과 아파트비율의 경우, 모든 패널회귀분석에서 가설이 채택되었으나, GLS분석에서는 세대수가 제외된 모형에서만 가설이 채택되었다. 즉 GLS분석에서는 세대수가 기초생활수급자비율, 아파트비율에 영향을 미쳐 이들 요인이 재정력 격차에 유의미한 영향을 미치지 않게 한 것으로 생각된다. 정리하면, 기초생활수급자제도가 소득인정액 및 부양의무자 기준을 동시에 충족시키기 어려워 기초생활보장제도에 광범위한 사각지대가 존재하고 있고, 이로 인하여 기초생활수급자수가 자치구간 재정력 격차를 심화시키고 있음을 알 수 있다. 또한 재정력격차를 완화하기 위한 조정교부금 측정단위에 포함되어 있는 사업체종사자비율이 오히려 재정력 격차를 심화시키는 것으로 나타났다. 또한 현행 조정교부금 측정단위에 포함되어 있지 않은 아파트비율과 도서관수등도 재정력 격차에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과는 자치단체간 재정력 격차를 완화하기 위하여 조정교부금 측정항목을 조정할 필요가 있음을 시사하고 있다.
둘째, 인구요인들을 살펴보면, 세대수, 노령인구비율, 아동청소년수는 대체로 가설이 채택되었다. 다만, 노령인구비율의 경우, GLS분석의 모형6, 8에서는 재정력 격차 증가요인인 영유아수가 감소요인인 노령인구비율에 영향을 미쳐 가설이 기각되었다. 즉 아동청소년수의 경우, 패널회귀분석과 GLS분석이 서로 상반된 분석결과를 나타냈으며, 이는 재정력 격차에 미치는 아동청소년수의 영향이 일관되지 않음을 의미하므로 해석상 유의해야할 것이다. 또한 등록장애인비율 및 대학학력이상인구비율은 패널회귀분석에서는 가설이 채택되었으나, GLS분석에서는 가설이 기각되었다. GLS에서의 기각이유는 아파트비율과 대학학력이상인구비율은 서로 상관관계가 크기 때문이라고 생각된다. 유동인구는 패널회귀분석에서 가설이 기각되었으나, GLS분석에서 가설이 채택되었고, 영유아수는 모형1의 패널회귀분석의 경우에만 가설이 기각되었다. 정리하면, 자치단체의 1인당 재정력 격차에 가장 유의미한 영향을 미치는 인구요인은 노령인구비율이고, 그 다음으로 등록장애인비율로 나타났다. 기존 선행연구가 자치단체간의 재정력 격차를 발생시키는 가장 큰 영향요인을 지방재정조정제도라는 제도적 요인으로 설명하는 것과는 달리 본 연구에서는 사회경제적 요인 및 인구적 요인의 영향에 따른 재정수입에서 그 원인을 찾고 있다.
셋째, 물리적 요인들을 살펴보면, 도로시설물연장의 경우, 패널회귀분석에서 모형2, 4에서만 가설이 채택되었으나, GLS분석에서는 모형5를 제외한 모형1-4에서 가설이 채택되었다. 특히 유동인구와 도로시설물연장간 상관관계가 영향을 미쳤을 것으로 생각된다. 또한 도로면적의 경우, 통계적으로 유의미하였으나, 회귀계수가 0.0000으로 낮아 가설이 기각되었다. 끝으로 1인당 공원면적의 경우, 패널회귀모형에서는 가설이 채택되었으나, GLS분석에서는 가설이 기각되었다. 통제변수 중 공무원수는 재정력 격차에 영향력을 미치지 못하였고, 인구밀도의 경우, 패널회귀분석에서는 영향력이 없었으나, GLS분석에서는 재정력 격차를 심화시키는 것으로 나타났다. 정리하면, 도로시설물연장 및 1인당 공원면적 등의 사회기반시설의 차이는 재정력 격차와 밀접한 관련이 있으며, 이의 증가를 통하여 자치구간 재정력 격차를 완화할 수 있음을 시사하고 있다.
요약하면, 어느 특정변수만이 1인당 총재원의 격차에 영향을 미치는 것이 아니라 복합적인 상호영향관계를 확인할 수 있었다. 분석결과, 기존 조정교부금 측정단위에서 고려되지 않았던 아파트비율, 도서관수, 대학학력이상인구비율, 공원면적 등이 자치구간 재정력 격차에 영향을 주는 것으로 나타났다. 따라서 조정교부금 산정시 자치구의 특성을 더욱 정확하게 반영할 수 있는 요인들을 고려함으로써 자치구간 재정력 격차를 완화할 필요가 있을 것이다.
한편, 1인당 총재원의 격차에 미치는 독립변수들의 영향력의 크기를 살펴보면, 패널회귀분석의 경우, 기초생활수급자비율이 가장 높았고, 다음으로 등록장애인비율, 노령인구비율, 도서관수, 사업체종사자비율, 아파트비율, 공원면적, 대학학력이상인구비율 등의 순서로 영향력을 미치는 것으로 나타났다. GLS분석의 경우, 노령인구비율이 가장 높았고, 기초생활수급자비율, 도서관수, 사업체종사자비율, 인구밀도, 도로시설물연장, 영유아수, 세대수 등의 순서로 영향력을 미치는 것으로 나타났다.
본 연구의 정책적 함의는 연구결과와 관련된 조정교부금제도와 자치구간 재정력 격차의 영향요인 관련 개선방안을 제시하는 것이다. 먼저, 조정교부금 제도개선과 관련하여 첫째, 연구결과 재정력 격차를 심화시키는 기초생활수급자수와 사업체종사자비율, 재정력 격차를 완화하는 노령인구비율 및 등록장애인비율 등에 대하여 조정교부금 산정시 가중치(weighted ratio)를 부여할 필요가 있다. 또한 유동인구가 많은 자치구는 증가하는 각종 행정수요 보전을 위해 주간인구수에 대한 수요가산을 할 필요가 있다. 둘째, 장기적으로 자치구간의 재정력 격차에 미치는 영향을 고려할 수 있도록 조정교부금 산정시 패널회귀분석을 적용할 필요가 있다. 셋째, 자치구간 재정력 격차에 영향을 미치는 변수로 확인된 아파트비율, 도서관수, 대학학력이상인구비율, 공원면적 등을 조정교부금의 측정단위로 추가할 필요가 있다고 본다.
다음으로 자치구간 재정력 격차의 영향요인과 관련한 개선방안을 제시한다. 첫째, 지역주민의 소득증가와 재정력 격차완화를 위하여 자치구의 산업구조를 고부가가치산업으로 고도화해야 한다. 둘째, 자치구간 재정력 격차를 심화시키는 기초생활수급자제도를 보완하기 위하여 서울형 기초보장제도를 적극 활용할 필요가 있다. 특히, 점차 그 중요성이 커지는 주거급여지원을 확대할 필요가 있다. 셋째, 최근의 1인가구 및 세대수증가 등에 따른 변화하는 주택수요를 반영하기 위하여 소형임대주택 건설의무조항을 유지해야 할 것이다. 또한 균형발전촉진지구와 뉴타운개발의 추진과정에서 획일적인 기준보다는 자치구별로 차등화된 기준을 적용한 균형발전정책을 추진해야 할 것이다. 넷째, 보행자전용도로를 정비하여 유동인구 증가를 통한 상권 및 지역경제 활성화정책을 추진해야 한다. 다섯째, 인구밀도 및 행정구역을 고려하여 개인균등할 주민세 이양과 재산세의 거주자 과세전환을 도입할 필요가 있다. 아울러 현행 특별시분 재산세를 인구나 면적을 고려하여 균등분할할 필요가 있다. 여섯째, 규모의 경제와 집적이익을 고려한 행정구역 개편이 필요하다. 왜냐하면, 규모의 경제와 집적이익이 없는 경우, 인구밀도와 행정구역면적은 재정력 격차를 심화시키기 때문이다.

Importance of mitigation of the fiscal capacity gap between the local government and expansion of financial power to activate the local government has been gradually growing since the resurrection of local government institutions in 1991. Seoul and 25 autonomous districts especially over other local governments face more burden in the process of realization of universal welfare such as free childcare and basic old-age pension, with the financial power gap at worrisome levels. These financial power gaps are allegedly due to regional imbalances of taxation sources in terms of differences in economy size, which was intensified by unreasonable allocation of national and local taxes. As a result, Fiscal capacity gap between the autonomous districts not only weakens the balanced development but also continues the vicious cycle of regional-economic disparities. The regional conflicts and gaps of the welfare level, in turn, become intensified.
Previous studies were focused on influencing factors of financial power gap caused by short-term expenditure, so the study emphasizes on mitigation of the financial power gaps through serious research on influencing factors of the fiscal capacity disparity in terms of long-term financial revenue for more than 10 years. The study empirically analyzes the factors that determine the financial power gaps, selecting influencing factors through previous research and measurement units of adjustment grants. In addition, the study is to draw policy implications and direction to reflect the further important factors in measurement units based on the analysis in calculating the adjustment grants that mitigate the financial power gaps.
The outcome of the treatise is described below.
First, in the socio-economic factors, the hypothesis of workers ratio by industry and the number of libraries were adopted as plus(+) effect. Also, the hypothesis of basic livelihood security recipients ratio and apartments ratio was adopted in the panel regression and GLS analysis except household number, and the reject of hypothesis in GLS is due to household number. In summary, basic livelihood security recipients intensified the fiscal power gaps between autonomous districts because income accredition and support obligor criteria in basic living security system are difficult to be met at the same time. Also workers ratio by industry included in the measurement unit of adjustment grants to mitigate the gaps rather has deepened the gaps. The apartment ratio and the number of libraries are not included in measurement unit of the grants, even though they significantly effect upon the gaps. These facts suggest that measurements unit of the grants need to be adjusted.
Second, in the population factors, the hypothesis of household number, the elderly population ratio, the number of children and youth was adopted. However, elderly population was rejected because of the number of infants added in GLS models 6 and 8, so the mutual relevance of the elderly population and infants can be infered. The number of children and youth in GLS and panel regression shows results that conflict. In other words, the impact of children and youth number on the gaps is not consistent. The hypothesis of the ratio of population over attending university along with the registered disabled ratio was adopted in the panel regression, but was rejected in GLS because of relation of apartment ratio and population ratio over attending university. The hypothesis of infant number and floating population in the panel regression was rejected, but was adopted in GLS. In summary, the elderly population and the registered disabled significantly affects to per capita gaps. the study focused on the income through the socio-economic and the population factors, while the previous research explained that the finance adjustment system could be the most significant impact on the gaps.
Third, as a physical factors, the hopothesis of extension of road facilities was adopted in the panel regression model 2 and 4, but only model 1-4 in GLS was adopted. In particular, floating population is supposed to affect the extention of road facilities. Also, the hypothesis of road area was rejected. The hypothesis of park area per capita was adopted in panel regression, but rejected in GLS.
The number of civil servants as the control variables did not influence the gaps. Population density showed no influence in panel regression, deepening the gaps in GLS. In other words, the infrastructure such as the extension of road facilities and park area is closely related to the gap, the study shows the possibility of mitigation about the gaps through extention of road facilities and park area.
The results confirms that many different variables, not a particular variable about influencing factors affects the gap in combination. These results mean that calculation method the grants accurately did’t reflect variables such as socio-economic and population factor.
On the other hand, looking the size of independent variables affecting the gaps, in case of panel regression the basic livelihood security recipients account for the biggest percentage, followed by the ratio of registered disabled, elderly population ratio, number of libraries, workers ratio by industry, apartment ratio, per capita park area, and population over attending university. In case of GLS, elderly population ratio account for the biggest percentage, followed by basic livelihood security recipients ratio, libraries number, workers ratio by industry, population density, extention of road facilities, infants number, household number.
Policy implication of this study is to propose improvements in the adjustment grant system and the fators affecting the gaps between autonomous districts.
In ways to improve grant system. ① The gap can be able to alleviate by developing measurement unit that can take the characteristics of autonomous districts into consideration. In particular, if the added ratio need to be allocated to recently influential variables, such as free meals service that is growing in its importance, the elderly and disabled population, infant number. In addition, the demand addition about daytime population need to be met various administrative needs in terms of floating population. ② Panel regression analysis to consider the long-term impact of variables concerning the gap between the autonomous districts need to be applied. ③ Not considered, measurement unit of the grant such as the apartment ratio, the number of libraries, population ratio over attending university, park area were identified as variables affecting the gaps by the panel regression and GLS analysis. so they need to be considered as additional measurement units of the grant.
Next, the study suggest improvement with respect to the financial power disparities between autonomous districts. ① Industrial structure of the autonomous districts should be developed to increase the income of residents and mitigate the gaps. ② Seoul-type basis security system must be considered to complement the based Livelihood Security System through supporting housing benefit. ③ Obligations of small rental housing construction should be maintained in order to reflect one-person households and change demand for housing. And in the process of development such as Newtown, the balanced development policies by not uniform criteria but differentiated standards should be applied. ④ Floating population through pedestrian street need to be increased, so local economy and the commercial area will be activated. ⑤ The transfer of per capita resident tax and taxation switch about resident need to be considered, taking population density and administrative area into account. In addition, considering the population and area of autonomous district, metropolitan property tax need to be considered equally split. ⑥ Administrative district reorganization is necessary to obtain economies of scale and the benefits of integration as means of mitigation of gaps between autonomous districts.