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토지이용과 관련된 지역ㆍ지구 등의 지정과 관리에 관한 기본적 사항을 규정한「토지이용규제기본법」(이하 “토지이용규제법”이라 한다.)은 2005년 12월 7일 제정된 바 있다. 이법의 제정 이전에는 1962년 제정된「도시계획법」에 토지이용규제를 위한 용도지역과 용도구역제가 도입되었고, 1972년 12월 30일 제정된「국토이용관리법」은 국토건설종합계획에 따른 토지이용계획의 입안과 결정 그리고 그 시행에 관하여 규정하였다. 이후「국토이용관리법」은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다.)이 제정되면서 2003년 1월 1일부로 폐지되었다.
이와 같이 토지이용 규제에 관한 법률에 변천은 있었지만, 토지이용규제는 지역·지구 등의 지정을 통해 이루어지는 것에는 여전히 변화가 없다.「토지이용규제법」제5조는 “① 토지이용규제법 별표에 규정된 지역·지구 등, ② 다른 법률의 위임에 따라 대통령령에 규정된 지역·지구 등으로서 이 법의 대통령령에 규정된 지역·지구 등, ③ 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등으로서 국토교통부장관이 관보에 고시하는 지역·지구 등에 규정된 것 외에는 신설(지역·지구 등을 세분하거나 변경하는 것을 포함한다.)할 수 없다”라고 규정하고 있는데, 이처럼「토지이용규제법」은 사업지구에서의 행위제한과 도시·군관리계획으로 결정하는 지역·지구 등에서의 행위제한을 규정하고 있다.
「토지이용규제법」과「국토계획법」에 따라 용도지역이나 용도지구에서의 행위제한은 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 작위의무 또는 부작위 의무를 부과하게 되었고, 또한 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 제한을 받는 것을 내용으로 하고 있다. 이와 같은 행위제한은 학문상 공용제한에 해당하는데, 공용제한으로 인한 재산권침해에 대해서는 손실보상을 해주어야 할 것이지만, 헌법재판소의 그린밸트결정은 독일 헌법재판소의 분리이론을 통해 개별법상 보상규정이 없이는 보상을 받지 못한다고 판단한 바 있다.
본 논문은 토지이용규제수단의 하나인 용도지역·용도지구의 지정에 관한 근거법률인 「토지이용규제법」의 내용을 중심으로 용도지역·용도지구의 종류를 살펴보고, 지역·지구 등의 신설에 대한 심의 절차 및 지역·지구 등의 지정절차를 검토하고자 한다. 또한 사업지구 등에서의 행위제한의 구체적 내용을 개관하고 그와 같은 행위제한과 관련하여 제기되는 손실보상 여부에 대한 학설의 입장을 검토함과 동시에 개발행위를 적법하게 하기 위한 개발행위허가의 법적 성질에 관한 학설의 입장을 구체적으로 검토하면서 사법적 쟁점을 제시해보고자 한다.
이와 같이 토지이용 규제에 관한 법률에 변천은 있었지만, 토지이용규제는 지역·지구 등의 지정을 통해 이루어지는 것에는 여전히 변화가 없다.「토지이용규제법」제5조는 “① 토지이용규제법 별표에 규정된 지역·지구 등, ② 다른 법률의 위임에 따라 대통령령에 규정된 지역·지구 등으로서 이 법의 대통령령에 규정된 지역·지구 등, ③ 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등으로서 국토교통부장관이 관보에 고시하는 지역·지구 등에 규정된 것 외에는 신설(지역·지구 등을 세분하거나 변경하는 것을 포함한다.)할 수 없다”라고 규정하고 있는데, 이처럼「토지이용규제법」은 사업지구에서의 행위제한과 도시·군관리계획으로 결정하는 지역·지구 등에서의 행위제한을 규정하고 있다.
「토지이용규제법」과「국토계획법」에 따라 용도지역이나 용도지구에서의 행위제한은 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 작위의무 또는 부작위 의무를 부과하게 되었고, 또한 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 제한을 받는 것을 내용으로 하고 있다. 이와 같은 행위제한은 학문상 공용제한에 해당하는데, 공용제한으로 인한 재산권침해에 대해서는 손실보상을 해주어야 할 것이지만, 헌법재판소의 그린밸트결정은 독일 헌법재판소의 분리이론을 통해 개별법상 보상규정이 없이는 보상을 받지 못한다고 판단한 바 있다.
본 논문은 토지이용규제수단의 하나인 용도지역·용도지구의 지정에 관한 근거법률인 「토지이용규제법」의 내용을 중심으로 용도지역·용도지구의 종류를 살펴보고, 지역·지구 등의 신설에 대한 심의 절차 및 지역·지구 등의 지정절차를 검토하고자 한다. 또한 사업지구 등에서의 행위제한의 구체적 내용을 개관하고 그와 같은 행위제한과 관련하여 제기되는 손실보상 여부에 대한 학설의 입장을 검토함과 동시에 개발행위를 적법하게 하기 위한 개발행위허가의 법적 성질에 관한 학설의 입장을 구체적으로 검토하면서 사법적 쟁점을 제시해보고자 한다.
목차
국문초록
Abstract
Ⅰ. 들어가며
Ⅱ. 토지이용규제 기본법상의 지역·지구
Ⅲ. 사업지구에서의 행위제한 등
Ⅳ. 용도지역·용도지구 등에서의 행위제한
Ⅴ. 행위제한과 손실보상의 문제
Ⅵ. 나가며
참고문헌
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