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자료유형
연구보고서
저자정보
윤자영 (충남대학교) 김현경 (한국보건사회연구원)
저널정보
한국노총중앙연구원 연구총서 [연구총서 2021-11] 코로나19와 고용유지정책
발행연도
2021.12
수록면
1 - 143 (143page)

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1. 연구 목적
◆ 본 연구는 해외 국가에서 코로나19에 대응하기 위해 펼친 법제도와 정책 사례를 검토하여 고용 위기 대응 정부 정책에 시사점을 도출하는 것을 목적으로 함.
◆ 고용 불안을 완화하고 해소하기 위한 고용유지지원제도는 일정 정도 방어막이 되었지만, 제도 적용의 경직성과 사각지대 문제는 고용 위기에 효과적으로 대응하는 데 한계가 있었음. 노동시장 이중구조가 심화된 상황에서 코로나19 팬데믹과 같은 노동시장 외적 충격이 발생할 때 고용 충격에 대한 완충장치가 미흡하다는 사실이 드러났음.
◆ 코로나19 팬데믹과 같이 고용 충격의 크기와 지속성의 불확실성이 큰 위기가 재발할 가능성이 큰 상황에서, 한국의 코로나19의 고용 위기에 대한 정부의 고용유지정책의 전개와 한계를 밝히고 개선 과제에 대한 시사점을 도출하고자 함.
2. 연구 방법
◆ 통계 분석
- 코로나19 확산이 일자리에 미친 영향과 고용유지정책 수혜 현황을 분석하기 위해 경제활동인구조사 자료와 한국고용정보원이 제공하는 고용보험 행정통계자료 분석
◆ 문헌 연구
- 고용유지지원 정책의 제도 현황과 제도 개선 사항을 분석하기 위해 고용노동부 등 정부 발표 자료, 국내외 연구보고서, 2차 통계 자료를 사용
◆ 간담회
- 노동조합, 전문가 등과의 간담회를 통해 코로나19 전후의 고용유지정책의 문제점과 향후 개선 방안을 도출
3. 연구 내용
◆ 코로나19 팬데믹이 미친 고용 위기에 대해 정부는 고용유지지원금 제도를 대대적으로 확대, 개편하면서 고용 충격을 완화하기 위한 노력을 강구. 고용유지지원금 정책이 법률상의 제도가 아니라 시행령상의 제도라는 점은 제도의 안정이라는 측면에서는 약점이지만 정책의 탄력적 운용이라는 점에서는 장점이 되기도 했음.
◆ 코로나 상황이 발생하자 정부는 이미 시행 중이던 고용유지지원금의 지원 수준을 상향 조정하였고(‘20.2.), 무급휴직 신속지원 프로그램(‘20.4.), 고용안정협약지원금(’20.7.), 고용유지비용 대부(‘20.7.), 특별고용지원업종 추가 지원, 무급휴직 지원 요건 완화 등 보완책을 신설하여 대응(고용노동부, 2020). 2021년 들어서도 특별고용지원업종 추가 지정, 집합제한·금지 업종 지원, 고용안정협약지원 기간 연장, 특별고용지원업종 유급휴업수당지원 연장 등을 추진
◆ 지방자치단체에서도 자체적으로 고용유지지원 사업을 실시하는 사례가 있었음. 주로 중앙정부의 고용유지정책의 활용을 촉진하기 위한 추가 재정 지원과 사각지대 해소에 집중됨.
◆ 제도 요건을 완화했음에도 불구하고 다른 OECD 국가에 비해 임금근로자의 고용유지지원금 수혜 비중이 극히 낮았음. 임금근로자의 3.8% 정도만이 고용유지지원금의 수혜를 받았음. 그전까지 고용유지지원금 수혜 정도가 상당히 낮았던 소규모 업체에서 코로나 시기 고용유지지원제도를 활용 사례가 크게 증가하였음. 그러나 전체 고용보험 가입사업장 및 피보험자 대비 고용유지지원금 수혜 비중을 보면, 소규모 사업체의 수혜 비중은 낮은 편임. 코로나 이후 취업자 수 감소가 주로 10인 미만 업체 일자리 위기의 심각성에 비해 고용유지지원금이 충분히 활용되었다고 보기 어려움.
◆ 이는 우리나라 노동시장 구조가 고용보호 수준이 높은 정규직과 간접파견·임시일용직으로 양극화되어 실질적인 제도 적용 대상 임금근로자의 비중이 낮은 점, 사업주 부담의 잔존으로 제도 활용 유인이 낮았다는 점에 기인함. 파견근로자와 임시직 근로자도 고용유지지원 제도의 대상으로 확대한 다른 국가에 비해 한국의 간접고용 근로자의 고용유지 대책은 매우 미진했음. 지원 자격이 되는 파견용역 사업주 요건을 개편함으로써 파견용역 사업주가 신청할 수 있는 여지는 높아졌으나, 고용 위기에 대응하기 위한 원청 사업주와 파견용역 사업주의 공동의 책임을 강조하는 데는 미흡했음. 고용유지지원금 중심의 고용 위기 대응은 결국 직접 고용 정규직 근로자의 고용 안정을 제고하는 효과에 편중되었을 가능성이 높음.
◆ 소상공인과 기업의 경영자금 지원이 고용유지 연계 조항 없이 제공됨으로써, 소상공인 사업장의 취약계층 근로자들의 고용유지 문제는 정책적으로 간과되는 결과를 가져왔음.
◆ 코로나19 확산으로 인한 고용 위기에 대응한 해외 국가 사례로 독일, 프랑스, 일본, 영국, 네덜란드, 캐나다 미국의 고용유지정책을 분석한 내용은 다음과 같음.
◆ 독일은 코로나19에 대응해 기존의 단축근로제(Kurzarbeit) 수당 신청요건 완화, 단축근로에 따른 사회보험료 고용주 부담 완화, 근로자 수당인상, 파견근로자로 지원대상 확대. 연방정부에 제도 변경에 대한 권한 일정 기간 위임하여 위기 시 결정과 대응 신속화, 고용보험기금 사용도 위기 상황에 맞게 유연하게 대응.
◆ 프랑스 단축근로제(Activité partielle)는 코로나19에 대응해 사업주 부담을 획기적으로 완화, 절차를 간소화하여 단축근로제 활용도 제고. 또한 실업보험 재정 악화에 대응해 적극적으로 자금조달에 나섰고, 고용유지정책과 직업훈련 제도를 성공적으로 운용한 사례.
◆ 일본도 코로나19에 대응해 기존 고용유지지원금 지원조건 완화 및 지원액, 기간, 지원율 모두 상향. 휴업상태에 있지만 수당을 받지 못하는 고용유지정책 사각지대 근로자를 대상으로 직접지원금제도 도입, 하지만 활용도가 낮았음. 고용유지 사각지대 해소 위해 일본 제도·경험 참조.
◆ 영국은 코로나19에 대응하기 위해 강제휴직자를 대상으로 수당 지원하는 고용유지정책 새롭게 도입. 초기 제도 설계의 잘못으로 엄청난 재정지출을 야기했다고 비판받았음. 실시간 소득정보 파악 시스템을 통해 제도적으로 모든 근로자를 포함, 온라인 신청 절차로 편의성 제고하였음.
◆ 네덜란드는 코로나19에 대응해 임금보조금 방식의 임시 긴급 고용유지지원제도(NOW1~4) 도입. 초기에는 어떤 해고도 허용하지 않았으나 3차(NOW3)부터는 일부 퇴직이나 해고 허용, 이는 고용유지정책 접근성 제고하지만 불안정 노동자의 일자리를 위협할 수 있으므로 균형적인 접근 요구됨.
◆ 캐나다는 코로나19 위기에 캐나다 긴급 임금지원금(CEWS) 도입. 촘촘한 제도 설계, 경제가 회복되는 단계에서는 재고용 프로그램(CRHP)과의 점차적인 역할 교체 통해 고용 유지 및 장려, 소상공인에 대한 임대료지원, 대출 상환 면제와 인건비 다각적 지원을 특징으로 함.
◆ 미국은 고용유지를 조건으로 중소기업에 대한 대출을 탕감해주는 급여보호 프로그램(PPP) 도입. 위기 시 기업지원과 고용유지를 연계한 정책 설계로 주목받았음.
〈표는 본문 참조〉
4. 결과 및 정책적 시사점
◆ 이러한 해외 국가 사례는 경제위기에 대한 신속한 대응과 이를 가능하게 하는 제도적 변경으로 적시에 대규모 대응했다는 점에서 주목할 만함.
◆ 위기 시 고용유지를 조건으로 한 기업지원 프로그램을 고려할 수 있음. 미국이 고용유지를 조건으로 한 기업지원 프로그램인 PPP를 통해 중소기업의 고용을 유지한 사례로 주목받음.
◆ 위기 시 사용자 부담 완화를 통해 사용자의 제도 사용 유인 및 제도의 접근성을 제고할 필요가 있음. 근로시간 단축에 따른 한국의 사용자 비용부담은 OECD국가에서 높은 편임. 이는 사업주 신청에 의해서만 지원금을 받을 수 있는 제도의 절차상, 실제도 휴업상태에 있지만 수당을 받지 못하는 포괄성 문제를 낳음. 하지만 과도한 사업주 부담 완화는 고용유지정책의 사중손실 부작용을 낳는 요인이기도 함.
◆ 위기 시에 취약한 근로형태의 근로자들이 더 큰 충격을 받기 때문에 이들에 대한 대상 확대가 중요함. 실시간 소득 파악 시스템의 한계를 극복하는 것, 자영자를 대상으로 고용유지정책의 활용도를 제고하는 것이 영국 고용유지정책의 현재 과제이며, 실시간 소득 파악 시스템을 구축하고 있는 한국이 직면할 수 있는 미래 과제일 수 있음.
◆ 고용보험에 가입되어 있지만 휴업상태를 증명하기 쉽지 않거나 고용보험 미가입 상태에 있어 고용유지지원금의 사각지대에 있는 근로자 지원을 위해 한국의 고용유지정책이 개선될 필요가 있음.
◆ 고용유지정책이 일시적으로 어려움을 겪는 사업체의 고용유지를 목적으로 하므로 제도의 역할이 다하는 시점에서는 회복, 신규 채용, 사업활동 확대에 걸맞는 고용정책에 초점을 맞추는 것이 필요할 것임.
◆ 우리나라의 경우 기업의 생성과 운영에 규제가 많고 사업실패 혹은 실직이 곧 인생의 실패로 이어지는 폐쇄적인 일자리 구조이기 때문에 기업의 유지와 고용유지는 매우 중요한 과제임. 장기화된 코로나19 팬데믹 대응을 위해 고용유지지원금의 지급 요건 완화와 기간 연장, 간접고용 근로자 제도 활용이나 무급휴직 적용 사업장 제한 등 제도가 미치지 못했던 부분을 개편하는 계기가 되었다는 점은 긍정적이라고 할 수 있음.
◆ 해외의 정책 대응에 비추어 볼 때, 향후 코로나19 팬데믹과 같은 불확실성이 높고 장기화될 수 있는 고용 위기 상황에 대비하기 위하여, 신속한 고용유지지원금 제도 요건 완화를 통한 제도 활용 확대, 간접고용 노동자 고용 안정 제고를 위한 고용유지지원금 제도 활용의 실효성 제고, 고용유지 연계 기업지원 프로그램의 고용유지조치 부과 검토, 고용유지지원금 제도의 근간인 고용보험 가입 대상 확대 노력이 필요함.

목차

[표지]
[발간사]
[목차]
표목차
그림목차
[요약]
[제1장 서론]
제1절 연구 필요성과 목적
제2절 연구 내용과 방법
[제2장 한국의 코로나19 대응 고용유지정책]
제1절 코로나19와 정부 정책
제2절 한국의 고용유지정책
제3절 한국의 고용유지정책 평가
[제3장 코로나19 대응 고용유지정책 해외 사례]
제1절 해외 고용유지정책 개괄
제2절 국가별 고용유지정책
제3절 해외 고용유지정책의 시사점
[제4장 고용유지정책 개선과제]
제1절 고용 위기 대응 고용유지정책의 필요성과 의의
제2절 고용 위기 대응 고용유지정책 방향
[참고문헌]

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