스테이블코인의 안정화 메카니즘에 관한 법규제적 관점에서의 고찰

심인숙

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자료유형: 학술저널

저자정보: 심인숙 (중앙대학교)

저널정보: 중앙법학회 중앙법학 중앙법학 제23집 제4호(통권 제82호)

발행연도: 2021.12

수록면: 103 - 154 (52page)

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가상통화의 극심한 가격변동성 문제에 대응하여 등장한 것이 소위 ‘스테이블코인(stablecoins)’인데, 기본적으로 “코인(coins)”이면서도 그 가치가 안정적이라는, 즉 “스테이블(stable)”하다는 장점을 ‘표방’하고 있다. 2014년 처음 등장한 이래 스테이블코인 시장은 급격히 확대되어 적어도 가상자산시장에서는 테더(USDT) 등 주요 스테이블코인이 법정화폐에 갈음하여 지급수단으로 이용되는 비중이 상당한 수준에 이르렀다. 특히 2019년 메타플랫폼(구 페이스북)이 스테이블코인 ‘디엠(구 리브라)’ 프로젝트를 발표하면서 가상자산시장을 넘어서 전세계에서 일반적으로 통용되는 지급수단으로 진화할 가능성까지 엿보게 되었다. 이에 세계 각국에서는 금융시스템의 안정성, 통화·금융정책, 경제력 집중, 불법적 수단으로 이용될 위험성 등 다양한 정책적 측면에서 스테이블코인이 끼치게 될 영향에 대한 관심과 우려가 제기되면서 그에 대응하기 위한 규제 필요성 논의가 활발하다.
이 글에서는 스테이블코인이 등장하게 된 근본적 원인이자 핵심적인 장점, 즉 ‘안정성’이 과연 ‘표방’한대로 확보되고 있는가라는 문제에 집중하여 법규제적 관점에서 이를 살펴보았다. 스테이블코인의 안정성 측면에 대한 규제입법이 없는 현재 상황에서 그 ‘안정성’을 보장하는 법제도적 장치는 없다. 기존 가상통화의 가격변동성 해결을 목적으로 고안된 “안정화 메카니즘(stabilization mechanism)”을 그 설계에 포함하고 있다는 점이 스테이블코인을 다른 가상통화와 구별짓는 필요적 요소이다. 아직까지는 스테이블코인의 안정화 메카니즘을 직접 제한하는 규제입법을 찾아보기 힘들므로, 시장의 수요와 코인 개발자의 아이디어에 따라 구체적인 디자인이 결정될 것이고 따라서 구체적인 안정화 메카니즘의 내용은 코인마다 설계하기에 따라서 달라질 것이다.
안정화 메카니즘의 성패는 ‘안정성’에 대한 신뢰를 줄 수 있는 방안을 고안해내고 실행하는가에 달려있고, 그 중핵에는 스테이블코인의 가치를 뒷받침할 준비자산(reserve assets)과 그에 관한 스테이블코인 보유자의 이익 보호가 있다. 안정성 여하는 어떻게 설계되었는지 또 실제 설계대로 운용되고 있는지에 따라 결정될 것이므로 코인마다 개별적으로 이를 판단하고 검증할 시스템을 마련할 필요가 있다. 현재로서는 설계와 실제 운용측면에서 모두 투명한 정보공개 자체가 미흡하여서 공개된 정보만으로는 구체적 설계 내용과 실제 운용 상황에 대한 판단과 검증 자체가 쉽지 아니하다.
스테이블코인 중 시가총액 1위인 테더(USDT)의 경우에서 조차도 미국 연방 감독당국 및 뉴욕주 검찰에서 준비자산과 관련한 허위표시를 문제 삼아 각기 거액의 벌과금을 부과한 사례가 있고, 이후 테더사측은 허위표시로 지적된 부분을 실제 운용사항에 부합하는 방향으로 수정하였으나 안정화 메카니즘의 설계 측면에서는 여전히 개선필요성이 지적되고 있다. 또한 메타플랫폼(구 페이스북)이 추진하고 있는 디엠(구 리브라) 프로젝트도 각국 감독당국의 우려를 반영하여 디엠코인 설계 자체를 대대적으로 수정하고 안정화 메카니즘을 보완하였지만 여전히 불명확하거나 충분한 정보가 공개되지 아니하여 의문을 갖게 하는 부분이 상당히 존재한다.
이러한 상황에서 최근 EU집행위원회는 암호자산에 대한 포괄적인 규제입법안(MiCA)을 의회에 제출하였는데 구체적인 규제틀을 제시하면서 스테이블코인의 안정화 메카니즘에 관련하여서도 상세한 법규정(안)을 제시하고 있다. 미국 행정부도 지급수단으로 이용되는 스테이블코인 시스템을 규제할 연방차원의 입법을 촉구하면서 입법 이전이라도 기존 법제도를 적용하여 강력한 조치를 취할 것을 주문하고 있다. 또한 G7, 금융안정위원회(FSB), 지급결제 및 시장인프라 위원회와 국제증권감독기구(CPMI-IOSCO), 자금세탁방지기구(FATF) 등 국제기구 차원에서도 글로벌 스테이블코인의 시스템적 중요성 등에 주목하고 기존의 규제틀을 적용하기 위한 구체적인 국제적 기준을 마련하려는 움직임이 활발하다.
한편 우리나라는 현재 가상자산시장을 규율하기 위한 10여개의 법률안이 국회에 계류되어 있으나, 스테이블코인에 특유한 문제점을 대상으로 하고 있는 법안은 눈에 띄지 아니한다. 전세계적으로 국경 없는 가상자산 거래의 현실에 비추어 국내 투자자 보호 차원에서는 물론이고 국제적 자본시장과 각국의 통화정책 등의 영향력을 감안할 때, 우리나라도 관심을 가지고 국제기구 차원의 국제적 기준 마련 과정에 적극 참여하는 한편 대내적으로도 관련 제도를 마련하기 위한 준비를 할 필요가 있다.

In order to overcome extreme price volatility of many virtual currencies including Bitcoin(BTC), so-called “stablecoins” have emerged since 2014. The term ‘stablecoin’, even though not a legally defined one, commonly refers to a type of virtual assets designed to maintain a ‘stable’ value relative to some reference asset or basket of assets including fiat currencies. Every year the market capitalization and trading volume of stablecoins increase sharply, especially since mid-2020. Currently large stablecoins such as Tether(USDT) have become a means of payment to facilitate trading in and out of other virtual assets. Furthermore when Facebook(recently renamed as Meta Platforms) unveiled a project on its own stablecoin “Libra(later rebranded as Diem)” in 2019, governments, central banks and regulators have immediately raised a range of concerns related to the potential risks on the financial system, monetary policy, concentration of economic power, anti-competitive effects and illicit finance, based upon the expectation that Libra has the potential to be used widely across the border as a means of payment by households and businesses after launch far beyond the virtual assets market, and have sought regulatory frameworks to address those concerns on stablecoins.
This Article does not cover all those policy-level concerns on stablecoins, instead it sticks to the question of whether the value of stablecoins is really or necessarily ‘stable’ as claimed from the regulatory point of view.
In Part II, this Article examines the common attributes of the stabilization mechanism adopted by large stablecoins. As there is no legislation that directly regulates stablecoins with respect to their stability, there exists no regulatory system that assures the stability of stablecoins. Accordingly, it absolutely depends on each coin’s design and actual execution thereof whether the value of such coin will be stable as claimed or not. The specifics of one stablecoin would differ from another stablecoin depending upon its own coin design and contractual structures. However the author identifies the existence of a stabilization mechanism as an essential characteristic that distinguishes stablecoins from other types of virtual assets. Even though there is no uniform stabilization mechanism, many stablecoins offer a promise or expectation that the coin can be redeemed at par upon request and advertise that these coins are being supported or backed by a ‘reserve assets.’ The success or failure of a stablecoin will depend on holders’ confidence in the stablecoin issuer including the issuer’s ability to maintain a stable value and facilitate redemption structure through the prudent management of reserve assets. Stablecoin holders rights can also differ in the nature of the claim, whether a claim on the issuer or on the reserve assets, or no direct redemption rights to the coin holders, in reliance of the contractual structure and relevant laws. Therefore the question of stability must be answered for each stablecoin upon thorough analysis of its unique stabilization mechanism. Due to lack of transparency with respect to the information on such design and structure, it is practically difficult to do the necessary analysis for the regulatory authorities as well as coin holders.
In Part III, this Article examines two cases where the issues on the stabilization mechanism matter: Tether(USDT) and Diem project. Tether, the world’s leading stablecoin by market capitalization, has represented that tether token is a stablecoin with its value pegged to a fiat currency and each of its tokens were backed one-to-one by U.S. dollars in reserve since its launch in 2014. However, according to New York Attorney General and CFTC, Tether misrepresented and failed to disclose material facts to customers and the market in connection with the reserve assets that have not always “fully-backed” every USDT in circulation with the equivalent amount of fiat currency held by Tether in its bank accounts for certain period. In February 2021, New York Attorney General ordered Tether to pay a civil monetary penalty of $18.5 million and banned any further trading activity with New York persons pursuant to N.Y. state blue sky law. In October 2021, CFTC ordered Tether to pay a civil monetary penalty of $41 million and to cease and desist from any further violations under the U.S. Commodity Exchange Act. These enforcement actions have not been litigated, rather have ended in settlements, which are not conclusive but provide for the meaningful insights on the regulatory approaches with respect to the reserve assets at state and federal levels.
In an efforts to respond to the concerns of the global regulators Diem has radically scaled back its projects and significantly supplemented its stabilization mechanism, there still exists a number of issues unanswered or insufficiently clarified and the project remains halted.
In Part IV, the author goes through recent regulatory approaches taken by EU, U.S. and international instruments with respect to stablecoins, focusing on the stabilization mechanism. In September 2020, European Commission has proposed for the first time comprehensive legislation to regulate markets in crypto-assets(MiCA) which includes a number of detailed provisions applicable to stablecoins(classified as “asset-referenced token” and “e-money token”) and its stabilization mechanism such as issuer’s capital requirements, reserve assets and token holders rights.
In November 2021, U.S. President’s Working Group on Financial Markets has recommended the Congress to act promptly to ensure “payment stablecoins” arrangements are subject to a federal framework on a consistent and comprehensive basis. Also in the absence of such Congressional action, it recommends that the Financial Stability Oversight Council(FSOC) to step in and designate certain activities within the arrangements as “systemically important” payment, clearing and settlement activities.
International forum and standard-setting bodies have worked to ensure comprehensive and common regulatory approaches regarding stablecoin arrangements across jurisdictions. Following G7 working group’s report on stablecoins in October 2019 analysing the risks involving global stablecoins(GSCs) and the needs for regulatory frameworks to be applied to GSCs, the Financial Stability Board(FSB) in October 2020 set out ten high-level recommendations regarding GSC arrangements to address the financial stability risks posed by GSCs, some of which have implications on the stabilization mechanism. In October 2021, CPMI-IOCSO published a consultative report on the application of the PFMIs to “systemically important” stablecoin arrangements and among others proposed guidances on the money settlements that would directly impact the stabilization mechanism. With respect to illicit finance, in June 2020 and in October 2021, the FATF has published a report on “so-called stablecoins” and provided for guidances on how the FATF Standards apply to stablecoins in terms of AML/CFT. Those would have important implications on the design and operation of the stabilization mechanism.
In Part V. the author points out that in Korea there exists no legislative law or bill targeting the peculiar risks of stablecoins but we need to engage in the process for the provision of international standards applicable to stablecoins and be ready to make a new regulatory system of our own, given the borderless trading activities on virtual assets and possible implications of global regulatory landscape rapidly evolving with the exponential growth of stablecoins.

#스테이블코인(stablecoins) #EU암호자산규제안(MiCA) #디엠(구 리브라)(Diem, formerly Libra) #안정화 메카니즘(stabilization mechanism) #준비자산(Reserve Assets) #테더(tether: USDT)

참고문헌 (47)

참고문헌 신청

금융위원회 / 2021 / [보도자료] 2021년 10월 FATF(국제자금세탁방지기구) 총회참석 결과

2021 / 제389회 국회(임시회) 제1차 정무위원회, 수석전문위원 이용준, 검토보고서

2021 / 제391회 국회(임시회) 제1차 정무위원회, 수석전문위원 이용준, 검토보고서

한국은행 / 2021 / [보도참고자료] CPMI-IOSCO의 ｢스테이블코인 시스템에 대한 PFMI 적용 보고서(안)｣에 대한 의견수렴 실시

김갑래 / 2021 / 미국과 EU의 가상자산거래자 보호제도의 시사점

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심인숙

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