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인류는 자신의 존재와 자신의 소망을 예술의 형태로 남기고 타인과 소통하는 본능을 지녔다. 개인이나 집단의 자의식발현에서 출발한 예술은 특정의 형태나 표현을 거쳐 대중에게 전달되어 그 의미를 표출하게 된다. 지방자치가 강화되면서 선출직 지방자치단체장은 자신의 업적을 남기거나 지자체를 홍보하기 위해서 공공조형물을 설치하려는 계획을 추진하고 중앙행정기관들도 많은 공공조형물을 설치하고 있지만 흉물로 전락하거나 시민들에게 오히려 불편을 주거나 논쟁거리를 제공하고 대표적 예산낭비 사례가 되기도 한다. 국민적 관심을 받는 공공조형물인 평화의 소녀상의 경우에도 해외에서뿐만 아니라 국내에서도 그 설치와 관리에 있어서 논쟁이 발생하였으며 철거되는 전례도 존재하고 있다. 현재 ‘공공조형물’을 직접 규율대상으로 하는 국가법령은 존재하지 않지만 지방자치단체 수준에서는 ‘공공조형물’을 직접 대상으로 하는 조례들이 존재하고 있다. 공공조형물과 관련된 대표적인 대법원 판례인 일명 도라산벽화사건은 국가배상사건임에도 불구하고 행정법학자보다는 문화예술관계자나 민사법학자와 저작권법학자의 관심을 더 많이 받은 사건이었다. 본 벽화가 설치된 도라산역과 그 대합실 등은 철도시설로서 행정법적으로는 공물 중에서 인공공물이면서 공공용물에 해당하고 국유공물이다. 또한 당해 벽화도 공물이 되었으며 공물관리권의 대상이지만 현재까지 그 관리와 폐기에 관한 직접 적용되는 법령이 없다. 대법원이 인용한 제2심판결의 판단과는 달리 도라산벽화는 미술품 관리규정의 적용 대상이 되는 미술품이 아니었다. 국가배상소송은 행정소송으로써 공법상 당사자소송에 의해야 하겠지만 실무에서는 민사소송으로 진행하고 있다. 소송당사자가 행정사건의 특성을 이해하고 주장하고 공격해야 하는데도 불구하고 행정법적 사고와 분석을 깊이 하지 않고 변론한 자료를 바탕으로 판단해야 할 법원의 입장은 일응 이해되지만, 본 판례를 해석·적용하면서 단순히 예술가의 권리와 소유권능의 분쟁으로 파악하려는 입장은 경계한다. 장소특정적 미술은 예술가가 작품을 구상하고 작품을 설치하는 과정에서 특정 장소를 고려해서 작품을 제작하는 특정한 작품들로서 특정의 장소에 있음으로써 그 작품의 의미가 살아나는 작품이다. 예술계를 중심으로 제기되는 장소특정적 미술의 특징은 이해되지만 현재의 저작권법상 장소특정적 미술의 특별한 보호를 법해석상 도출하는 것은 무리가 있다. 그런데 이런 해석을 논란이 되는 공공조형물에 적용할 경우 예기치 못한 결과가 도출될 수도 있는데 우리 판례가 장소특정적 미술을 인정한다면 소녀상과 노동자상의 이전 설치에 대해서 저작권법상 저작인격권위반을 주장하여 인정받을 가능성이 높지만 현재의 판례 태도로는 어려울 것이다. 대한민국 헌법이 문화국가의 원리를 천명하고 있고 예술가의 권리를 법률로서 보호하고 있다고 하더라도 예술가의 보호와 다른 보호법익의 충돌에서 예술가의 보호를 항상 우선시할 수는 없다. 우리 헌법은 제1차적 문화국가의 구현을 입법부의 책임으로 하고 있으며, 현행 법률의 해석범위를 넘어서는 해석을 통해서 예술가를 보호하려는 것은 공익과 사익의 조화와 조정이 필요한 공법영역에서는 더욱 위험한 시도가 아닐 수 없다. 소녀상만을 특별히 대우해야 할 국민적 합의가 존재한다고 하더라도 법치행정의 원리상 현행 법률의 해석과 적용에 있어서 소녀상 등 특정의 조형물에 대해서만 법률규정과 달리 국가법령의 적용을 배제하거나 법집행과 해석에서 다른 입장을 취해서는 곤란할 것이므로 입법자의 조속한 조치가 촉구되는 부분이다. 사적 소유의 대상인 일정한 건축물에 대해서는 공법인 「문화예술진흥법」에 의해서 미술작품을 설치하거나 문화예술기금을 출연하도록 하고 있으며 그 미술작품의 설치 절차 및 방법도 시행령과 조례에 의해서 규율하고 있다. 건축물에 의무화되는 미술작품의 선정과 설치과정에서 발생하는 각종 비리와 부작용을 막기 위해서 문화예술진흥법령과 관련 조례는 일정한 절차와 기준을 마련하고 있다. 하지만 중앙행정기관이 국유지에 설치하는 공공조형물이나 문화예술진흥법령에 근거를 두지 않고 설치하는 공공조형물에 대해서는 명시적인 적용 법률이 존재하지 않는다. 공공조형물을 공공시설, 공원, 도로, 하천부지 등 국공유지에 설치하게 되는 경우 사유지에 설치하는 것과 달리 설치의 정당성뿐만 아니라 관련 법령의 인허가와 절차적 과정도 준수하여야 한다. 공공조형물의 경우 대부분 공원에 설치되어 왔는데, 행정주체인 공원의 관리주체가 공물관리권의 일환으로 공공조형물을 설치하는 경우에는 문제가 없지만 사인이 제작한 공공조형물을 도시공원에 설치하는 경우에는 토지소유자(설치 장소가 사유 공원부지)라고 하더라도 점용허가를 받아야 할 것이다. 현재의 「도로법」하에서는 공작물을 신설하기 위해서 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하는데 「도로법 시행령」 제55조는 점용허가를 받을 수 있는 공작물을 한정적으로 나열하고 있으며 사실상 공공조형물이 해당할 수 있는 공작물은 열거되어 있지 않다. 공공조형물은 특정의 개인 혹은 집단의 편향된 취향이나 정치적 견해를 반영한 것이 아니라 적어도 설치되는 시점의 민주적 정당성을 확보하고 지역주민의 정서에 부합하여야 하며, 전문가적 판단뿐만 아니라 일반 시민의식과 미적 합의가 반영되어야 할 것이다. 공공성이 강조되어야 할 공공조형물의 설치에 대한 국가법령이 존재하지 않기 때문에 발생되는 문제점은 설치의 정당성, 작품의 대중성과 시민들의 호응만이 문제가 되는 것이 아니라 선정과정과 관리와 전환 또는 폐기 단계에서 문제 되고 있다. 공공성은 공익과 같이 불확정개념이어서 종국에 법원에 의해 확정될 수 있는 개념일 수 있지만 그 개념의 모호성으로 인해서 민주적 정당성이 확보되는 법령에 의한 절차적 통제의 필요성이 매우 크다. 공공조형물과 관련된 공공성에서 강조되어야 하는 공공성의 요소는 지속가능한 공공성, 이해당사자뿐만 아니라 일반 시민의 참여가 보장되는 참여의 공공성, 전문가입장의 공공성이 아닌 합의와 이해의 공공성이 필요하다. 불확정 개념인 ‘공공성’의 치밀화와 세밀화를 위해 필요한 사전 장치는 법의 해석이 아니라 논의과정과 절차에 대한 참여와 통제로서 달성될 수 있을 것이다. 우리의 법제를 정비하여 외국에서 일어나는 철거논쟁이 재발되지 않고 공공조형물의 설치와 관리에서 공공성을 확보하고 민주적 정당성 및 법의 정신이 투영되면서 원작자와 관리주체 및 시민이 공감하는 공공조형물 관리체계가 확립되어야 할 것이다.
Human has an instinct to communicate with others, expressing one’s existence and one’s wishes in the form of art. Art, which started from the expression of self-consciousness of individuals or groups, is conveyed to the public through a specific form or expression to communicate its meaning. With the reinforcement of local autonomy, the elected head of a local government is pushing ahead with plans to install public sculptures in order to commemorate his achievements, and central administrative agencies are installing many public sculptures as well. However, too often it is reduced to a grotesque monstrosity, annoying citizens and stoking controversy, and it is a representative example of waste of budget. Even in the case of the statute symbolizing the Korean women forced into sexual slavery by the Japanese military during WWII (“Statute of Peace”), a public sculpture that has garnered much national attention, disputes have arisen over its installation and management not only overseas but also domestically, and there are precedents of the statutes having been removed by the local authorities. Currently, there is no nation-level law that directly regulates “public sculptures,” but local governments have ordinances that directly regulate “public sculptures.” The so-called Dorasan Mural Case, a representative Supreme Court precedent related to public sculptures, received attention more from culture and arts specialists, civil law scholars, and copyright law scholars than administrative law scholars, despite being a state compensation case. The Dorasan Station where this mural is installed is a railway facility, and according to the administrative law, they are artificial and public objects, and are state-owned. In addition, the mural was also a public property, although there is no direct applicable law on its management and disposal. Contrary to the judgment of the second instance decision, the Dorasan Mural Paintings were not subject to the artwork management regulations. The state compensation lawsuit is an administrative lawsuit, which must be based on public law doctrine and principles, but in practice it is proceeding as a civil lawsuit. Although the characteristics of a place-specific art raised in the art world are understood, it is impossible to grant special protection of a place-specific art under the current copyright law through legal interpretation. If Korean precedents recognize a place-specific art, then there is a high possibility that relocating the Statute of Peace and the worker statue will be deemed a violation of the author’s personal rights under the Copyright Act, but such recognition seems unlikely under the attitude of the current precedent. Even if the Constitution of the Republic of Korea affirms the principles of a cultural state and protects the rights of artists by laws, the protection of artists cannot always take precedence in a conflict between the protection of artists and protection of other legal interests. Our constitution holds the legislature primarily responsible for building a cultural state, and trying to protect artists through interpretations beyond the scope of the current law is a dangerous attempt in the field of public law that requires harmonization and adjustment of public and private interests. Even if there is a national consensus to give special treatment only with regard to the Statute of Peace, it is unfair to use a different interpretative and enforcement measure for only the Statute of Peace and other specially designated sculpture against the current statutory regulations concerning public sculptures, and it is unjustifiable to exempt the application of national laws and regulations only for certain sculptures such as the Statute of Peace. It would be difficult to take measures, and this is a part where the legislator’s prompt action is required. For certain structures that are subject to private ownership, the installation of artworks is regulated under the Public Corporation’s Cultural Art Promotion Act or making contributions to the Culture and Arts Fund is mandated. The installation procedures and methods of such works are also regulated by the enforcement decree and ordinance. In order to prevent various corruptions and side effects arising from the process of selecting and installing artworks that are obligatory for the construction of buildings, the Culture and Arts Promotion Act and related ordinances establish certain procedures and standards. However, there is no explicitly stated applicable laws for public sculptures installed by central administrative agencies on state-owned lands or for public sculptures installed on the basis of the Culture and Arts Promotion Act. The problem entailed by the lack of national statutes on the installation of public sculptures is concerned with not only the legitimacy of the installation, the popularity of the work, and the response of the citizens, but it is also closely related to the selection process as well as the management, conversion or disposal stage. The preliminary arrangement necessary for the crystallization and refinement of the concept of publicness, which is an indeterminate concept, can be achieved not by interpretation of the law, but by participation and control in the discussion process. We need to improve our legal system to prevent recurrence of debates concerning the demolition of public statutes that emerge in foreign countries and to ensure the public nature of the installation and management of public sculptures. Moreover, it is imperative that we build a public sculpture management system where democratic legitimacy and the spirit of law are upheld and which the author, the management entity, and the citizens can all agree on.
Human has an instinct to communicate with others, expressing one’s existence and one’s wishes in the form of art. Art, which started from the expression of self-consciousness of individuals or groups, is conveyed to the public through a specific form or expression to communicate its meaning. With the reinforcement of local autonomy, the elected head of a local government is pushing ahead with plans to install public sculptures in order to commemorate his achievements, and central administrative agencies are installing many public sculptures as well. However, too often it is reduced to a grotesque monstrosity, annoying citizens and stoking controversy, and it is a representative example of waste of budget. Even in the case of the statute symbolizing the Korean women forced into sexual slavery by the Japanese military during WWII (“Statute of Peace”), a public sculpture that has garnered much national attention, disputes have arisen over its installation and management not only overseas but also domestically, and there are precedents of the statutes having been removed by the local authorities. Currently, there is no nation-level law that directly regulates “public sculptures,” but local governments have ordinances that directly regulate “public sculptures.” The so-called Dorasan Mural Case, a representative Supreme Court precedent related to public sculptures, received attention more from culture and arts specialists, civil law scholars, and copyright law scholars than administrative law scholars, despite being a state compensation case. The Dorasan Station where this mural is installed is a railway facility, and according to the administrative law, they are artificial and public objects, and are state-owned. In addition, the mural was also a public property, although there is no direct applicable law on its management and disposal. Contrary to the judgment of the second instance decision, the Dorasan Mural Paintings were not subject to the artwork management regulations. The state compensation lawsuit is an administrative lawsuit, which must be based on public law doctrine and principles, but in practice it is proceeding as a civil lawsuit. Although the characteristics of a place-specific art raised in the art world are understood, it is impossible to grant special protection of a place-specific art under the current copyright law through legal interpretation. If Korean precedents recognize a place-specific art, then there is a high possibility that relocating the Statute of Peace and the worker statue will be deemed a violation of the author’s personal rights under the Copyright Act, but such recognition seems unlikely under the attitude of the current precedent. Even if the Constitution of the Republic of Korea affirms the principles of a cultural state and protects the rights of artists by laws, the protection of artists cannot always take precedence in a conflict between the protection of artists and protection of other legal interests. Our constitution holds the legislature primarily responsible for building a cultural state, and trying to protect artists through interpretations beyond the scope of the current law is a dangerous attempt in the field of public law that requires harmonization and adjustment of public and private interests. Even if there is a national consensus to give special treatment only with regard to the Statute of Peace, it is unfair to use a different interpretative and enforcement measure for only the Statute of Peace and other specially designated sculpture against the current statutory regulations concerning public sculptures, and it is unjustifiable to exempt the application of national laws and regulations only for certain sculptures such as the Statute of Peace. It would be difficult to take measures, and this is a part where the legislator’s prompt action is required. For certain structures that are subject to private ownership, the installation of artworks is regulated under the Public Corporation’s Cultural Art Promotion Act or making contributions to the Culture and Arts Fund is mandated. The installation procedures and methods of such works are also regulated by the enforcement decree and ordinance. In order to prevent various corruptions and side effects arising from the process of selecting and installing artworks that are obligatory for the construction of buildings, the Culture and Arts Promotion Act and related ordinances establish certain procedures and standards. However, there is no explicitly stated applicable laws for public sculptures installed by central administrative agencies on state-owned lands or for public sculptures installed on the basis of the Culture and Arts Promotion Act. The problem entailed by the lack of national statutes on the installation of public sculptures is concerned with not only the legitimacy of the installation, the popularity of the work, and the response of the citizens, but it is also closely related to the selection process as well as the management, conversion or disposal stage. The preliminary arrangement necessary for the crystallization and refinement of the concept of publicness, which is an indeterminate concept, can be achieved not by interpretation of the law, but by participation and control in the discussion process. We need to improve our legal system to prevent recurrence of debates concerning the demolition of public statutes that emerge in foreign countries and to ensure the public nature of the installation and management of public sculptures. Moreover, it is imperative that we build a public sculpture management system where democratic legitimacy and the spirit of law are upheld and which the author, the management entity, and the citizens can all agree on.
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