국민발안에 관한 연구 – 제도 구성 방안을 중심으로 –

허진성

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자료유형: 학술저널

저자정보: 허진성 (대전대학교)

저널정보: 한국헌법학회 헌법학연구 헌법학연구 제27권 제1호

발행연도: 2021.1

수록면: 283 - 312 (30page)

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헌법상 통치구조는 대의민주주의를 기본으로 하면서 직접민주주의적 제도를 통해 이를 보완하는 방식을 취하고 있다. 대의민주주의에서는 국가기관의 구성과 정부 시책의 결정에 관한 영역을 나누어서 전자의 경우 주권자인 국민이 이를 담당하고 후자의 경우 국민에 의해 선출된 공직자가 이를 맡아 처리하도록 하고 있다. 이 경우 국민은 대표자에게 국정을 처결할 수 있는 권한과 정당성을 부여하고 대표자는 이에 따라 공무를 수행하며 국민은 주기적인 선거를 통해 대표자의 공직 수행에 대해 책임을 묻는다. 대표자는 공무를 수행하는 과정에서 자신을 선출한 유권자나 특정한 사회 집단 내지 세력의 지시나 명령에 복종하지 않는다. 국민의 대표자는 특정한 이해관계의 대변자가 아니라 전체 국민의 대표자로서 무엇이 국민 전체의 이익이 될 것인가에 대해 숙고하고 결정한다. 이러한 자유위임의 원칙이 실제에 있어 온전히 그 의의를 구현하는 것은 아니어서 국민의 대표자가 자신이나 특수한 집단의 이익을 위해 활동함으로써 스스로에게 부여된 공적 책무를 다하지 못하게 되는 사정은 결코 드문 일이라고 하기 힘들 것이다. 이러한 사정의 심각성에 집중할 때 기왕에 대의제를 보완하기 위해 헌법상 규정되어 있는 국민 참여의 방도로서 국민투표만으로는 효과적인 개선을 기대하기에 충분하지 않다고 생각할 수 있다. 게다가 오늘날에는 정보사회의 진전과 과학기술의 발전으로 인해 디지털 기술을 활용한 자유로운 의사소통의 가능성이 획기적으로 제고됨에 따라 종래 물리적 한계로 인해 여의치 않았던 직접민주주의의 구현이 실제적인 가능성으로서 다가오는 시대로 평가되기도 한다. 이와 같은 상황에서 주권자인 국민의 경험적 의사를 확인하여 이로써 국가의사가 형성되도록 한다는 제도적 방안은 대의민주주의의 위기에 대한 대응 수단으로서 긴요하기도 하지만 현실적으로 시도할 만한 사정이 성숙하였다는 판단에서도 관심과 주목의 대상이 되고 있다. 국민발안은 함께 거론되는 다른 직접민주제적 수단에 비하여 법률안이나 정책안 내지 헌법개정안을 국민이 제안하고 그 최종적인 결정 또한 국민의 의사에 의해 이루어지도록 한다는 점에서 상당히 적극적이고 직접적인 의미에서의 국민 참여 방식이라고 할 수 있다. 따라서 그 직접민주주의적 의의와 중요성은 상당히 크다고 할 수 있는데, 그러나 그 구체적인 제도의 구성과 시행을 위해서는 고려해야 할 점 또한 존재한다. 국민발안은 주권자인 국민의 의사에 의거하여 이루어지는 것이긴 하지만, 어디까지나 통치구조의 기본을 이루는 대의민주주의를 보완하기 위한 제도적 방안으로서 이해되는 것이다. 따라서 그 제도의 구성은 대의민주주의에 입각한 통치구조의 틀을 전제로 하여 고안되어야 하는 것이고, 이러한 맥락에서 그 권한과 행사 방법의 규정에 있어 대의기관과의 관계에 대한 헌법적 권한질서라는 관점에서 적절한 조화를 이루면서 효과적으로 기능할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 그러므로 국민발안에 대해서도 국회의 심의가 개재됨으로써 직접민주주의의 한계로 인해 국민 전체의 이익을 위해 서로 충돌하는 다양한 의견과 이해관계를 두루 고려함으로써 조정과 타협을 통해 최선의 결론에 도달하고자 하는 대의기관의 공적 과업이 방치되는 일이 없도록 할 필요가 있고, 그러면서도 제안된 안건에 대한 최종적인 결정은 역시 국민의 의사에 의하여 이루어지도록 함으로써 국민의 참여 가능성이 대의기관의 통상적 입법 절차에 의해 축소 내지 저지되는 상황을 피할 수 있도록 하는 것이 적절하다. 더 근본적으로 문제가 되는 것은 국민발안을 통해 주권자인 국민의 경험적 의사가 확인된다는 차원에서 그러한 사정이 발휘하게 되는 실제적인 효과가 개별 국가기관에 미치는 영향은 사실상 강제에 상응하는 것이 될 수 있다는 점이다. 이러한 상황은 본래 국가권력의 작동을 적절히 통제하기 위해 고안되고 적용되는 여러 규범적이고 제도적인 장치들이 제 기능을 발휘하지 못하게 하는 결과를 낳을 수 있고, 이는 다시 국민발안을 통해 국민의 경험적 의사로 천명된 내용이 관련 사항에 대한 국민의 법적 지위를 전면적으로 좌우하는 지경에 이를 수 있다. 그러나 헌법상 통치구조는 국민의 자유와 권리를 보장하기 위한 여러 핵심적인 원리에 기반하여 형성된 것으로서 그러한 체계적인 규율의 영역 밖에서 특정한 사회 세력이나 집단의 의견과 이익을 대변하는 입장이 국민의 뜻이라는 이름으로 국가의사로서 관철되는 상황은 결코 바람직한 것이라고 할 수 없다. 이러한 관점에서 바라볼 때 국민발안의 제도적 구성과 운영은 대의민주주의의 보완을 위한 차원에서 신중하고 엄밀하게 이루어질 필요가 있다고 할 것이다.

Under representative democracy, which forms the basis of constitutional governance, it is expected that the representatives elected by the citizens under the principle of free mandate will reflect and decide on how all citizens would benefit, rather than speaking for particular interest groups. However, people were found to show little satisfaction with public officials’ actual behaviors in light of such standards. There have been discussions on supplementing the current system toward strengthening direct participation by citizens. Today, as the possibility of free communication using digital technology has dramatically increased owing to the emergence of the information society and the development of science and technology, it is also argued that favorable conditions are being created for the actual implementation of direct democracy, which were not available in the past due to physical limitations. As a result, the implication of direct democracy through people’s initiative, by which citizens directly propose bills, make policy proposals, suggest constitutional amendments, and are involved in the final decision, is drawing attention. Given that people’s initiative is a system designed to confirm the experiential intentions of the sovereign citizens, its actual influence on individual national institutions can be quite powerful. This could also deviate from the systematic discipline of constitutional governance based on various key principles to ensure people’s freedom and rights. This could even be to the extent of representing the opinions and interests of specific social groups and lead to a situation in which the misrepresented view is carried out as the state agenda under the name of the will of the citizens. However, it is reasonable to consider people’s initiative as a means to supplement the basic framework of representative democracy. Thus, the system’s specific composition needs to be carefully and strictly developed for an effective implementation in proper harmony with representative agencies in terms of constitutional order of authority over the relationship.

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